Os Processos Urgentes: As Intimações em especial

Estes são processos urgentes de condenação, que visam a imposição judicial à Administração, da adopção de comportamentos ou prática de actos administrativos.

Existe, por um lado, a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões. Trata-se do meio adequado para a obtenção de todas as pretensões informativas (quer se trate de direito à informação procedimental ou do direito aos arquivos e registos administrativos – 104º). O fundamento da urgência reside na acentuação do valor da transparência e no pressuposto de estar em causa uma prestação material meramente informativa (prestação essa, que a Administração estará em condições de satisfazer num curto espaço de tempo).

A utilização deste meio pressupõe a existência do incumprimento pela Administração do dever de informar ou notificar, valendo assim a exigência do pedido anterior do interessado como pressuposto processual.

A intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação ou por todos os que tenham legitimidade para lançar mão de um meio impugnatório, no prazo de vinte dias a contar da verificação da não satisfação do pedido (omissão, indeferimento expresso ou deferimento parcial – artigo 105º).

Caso haja provimento da pretensão, a decisão tem natureza condenatória e o juiz deverá fixar um prazo até dez dias para o cumprimento da intimação (pode mesmo aplicar sanções pecuniária compulsórias, caso se verifique o incumprimento, sem prejuízo da responsabilidade civil, disciplinar ou criminal do órgão ou titular –artigo 108º)

Por outro lado, existem as intimações para a protecção de direitos, liberdades e garantias. Reconhece-se assim, uma importância acrescida na protecção dos direitos, liberdades e garantias, como imperativo constitucional. O carácter de urgência tem como fundamento, não só, a conexão com a dignidade humana, como também, a consciência do perigo acrescido da respectiva lesão (que nos dias que correm, podem efectivamente ser provocadas pelas actuações administrativas).  

Este meio pode ser utilizado quando a emissão célere de uma decisão de mérito do processo que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade ou garantia (artigo 109º). Assim sendo, a urgência da decisão visa evitar a lesão ou inutilidade do direito.

Além disso, para se poder utilizar este meio, a lei exige que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar – reveste então uma natureza subsidiária. É tratado então como um processo principal urgente, sendo o único em que se exige a verificação de uma urgência concreta.

Esta acção pode ser proposta pelos titulares de direitos, liberdades e garantias, enquanto posições jurídicas subjectivas e, pode ainda admitir-se a acção popular.

O conteúdo do pedido limita-se à condenação na adopção de uma conduta positiva ou negativa da Administração (artigo 109º nº 1 e 2). Deste modo, as sentenças, quando não são substitutivas (é o caso de sentenças quanto a actos administrativos estritamente vinculados, em que se confere ao juiz poderes de substituição no âmbito dos processos declarativos, tratando-se, assim, de uma intervenção judicial que consubstancia o exercício da função administrativa) determinam o comportamento concreto, o prazo e o órgão administrativo responsável pelo cumprimento.

Processos Urgentes: As Impugnações Urgentes em especial

O CPTA dedica um título especialmente direccionado aos processos urgentes, agrupando duas categorias: as impugnações urgentes e as intimações (97º ss). Subjacente a tais processos, radica a ideia de que determinadas questões, por assentarem em determinadas circunstâncias próprias, devem obter uma decisão de mérito definitiva pela via judicial e num tempo considerado tudo.

Este texto centrar-se-á na questão das impugnações urgentes no Contencioso Administrativo.

Quando se fala em impugnação, fala-se em primeiro plano de processos em que está em causa a verificação da legalidade de pronúncias da Administração.

·         O Contencioso Eleitoral (artigo 97º)

Trata-se de uma acção principal para a resolução acelerada e simplificada das questões suscitadas na decorrência de actos eleitorais. É então um meio impugnatório que, pela sua qualidade, tem natureza urgente. Tal urgência é caracterizada pela necessidade de assegurar a utilidade das sentenças e uma protecção eficaz dos interessados.

A questão dos actos eleitorais não se torna compatível com a demora habitual dos processos. Tal justificação assenta na ideia de que as sentenças de provimento não teriam a sua utilidade normal se proferidas num processo moroso, face à impossibilidade prática de reconstituição hipotética (não só pela brevidade do processo eleitoral, mas também pela duração limitada dos mandatos).

Este meio de impugnação está direccionado para actos eleitorais através dos quais são designados os titulares de órgãos administrativos de pessoas colectivas públicas (sobretudo no âmbito da administração autónoma) e englobam o acto eleitoral por si e o seu respectivo procedimento (quanto aos actos pré-eleitorais, a lei limita a impugnação à exclusão ou omissão nos cadernos eleitorais ou de elegíveis nas listas eleitorais, tal como refere o artigo 98º nº 3 CPTA).

Quem tem legitimidade para utilizar este meio processual urgente são os eleitores e os elegíveis (98º nº1), no prazo de sete dias a contar da possibilidade do conhecimento do acto ou omissão (98º nº2).

Quanto à acção, segue a tramitação da acção administrativa especial, adaptando-se às suas especificidades, nomeadamente ao seu carácter urgente (99º ). Estamos perante uma acção que não se limita à anulação ou declaração de nulidade dos actos impugnados, mas que pode também assentar na possibilidade de condenação imediata das autoridades administrativas à prática de um acto.

·         O Contencioso Pré-Contratual (artigo 100º)

Este diz respeito à impugnação de actos administrativos relativos a quatro tipos de contratos: empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens.

       O carácter de urgente assenta, neste âmbito, na necessidade de assegurar duas ordens de interesses, o público e o privado, em simultâneo.

Pretende-se, deste modo, não só promover a transparência e concorrência, tutelando atempadamente, e pela via adequada, os interessados candidatos à celebração destes contratos com as entidades públicas, mas também garantir o início da execução dos contratos e conferir-lhes alguma estabilidade na pendência dos mesmos. Atendendo à natureza contratual, tais impugnações devem ser feitas preferencialmente antes da celebração dos contratos, sob pena de se tornarem ineficazes.

Assim, lançar-se-á mão deste meio quando seja colocada em causa a legalidade das decisões administrativas relativas à formação dos contratos supra mencionados. Tal, pode incidir não só quanto a todos os actos administrativos, como também quanto a actos equiparados de entidades privadas (artigo 100º nº 3 CPTA e artigo 4º nº1 e) ETAF).

A impugnação pode recair desde os documentos contratuais à impugnação do próprio contrato.

Os interessados têm um mês a contar da sua notificação ou, não havendo, do conhecimento do acto (artigo 101º). A propositura da acção não tem, no entanto, efeito suspensivo, tendo que se lançar mão à providência cautelar especial, se tal efeito for pretendido.

A tramitação segue a forma da acção administrativa especial, com as necessárias adaptações e especificidades, nomeadamente quanto à possibilidade de concentração numa audiência pública sobre a matéria de facto e de direito.

O Princípio da Livre Cumulação de Pedidos

A cumulação de pedidos é um importante instrumento de simplificação do acesso à justiça podendo deste modo ser visto como um corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva. Efectivamente, a possibilidade de se proceder à cumulação de pedidos, eliminando a necessidade de se ter de lançar mão a sucessivos meios processuais, com diferentes pretensões mas englobadas todas na mesma relação jurídica material controvertida é uma efectivação plena da tutela jurisdicional efectiva.

Esta é permitida no artigo 4º do CPTA, nas disposições gerais, e pelo artigo 47º CPTA a propósito da acção administrativa especial.

A ideia de cumulação de pedidos não se manifesta apenas no momento inicial da propositura da acção, prolongando-se também ao longo da subsistência do processo, admitindo-se assim a ideia de cumulação sucessiva (não obstante implicar a modificação objectiva da instância).

Nos termos do artigo 5º CPTA, o facto de determinadas pretensões deverem ser deduzidas em processo comum e outras estarem sujeitas a forma de processo especial, não obsta a que haja um caso de cumulação.

Vejamos agora hipóteses de cumulação:

Os pedidos de condenação da Administração por danos resultantes de actos ilegais podem ser fundados na responsabilidade civil da Administração (decorre de acto ilegal como facto ilícito). Este pedido pode ser cumulado no processo de impugnação, que é dirigido à anulação ou à declaração de nulidade de actos ilegais. Tal resulta dos artigos 4º nº 2 al. f) e 47º nº 1 CPTA.

Há também a hipótese de, por antecipação, se cumularem no processo de impugnação de actos administrativos ilegais, pretensões dirigidas ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado (nos termos do artigo 4º nº 2 a) CPTA) e o cumprimento de deveres que a Administração não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado (47º nº 2 a) CPTA). Tal é admitido pelo princípio da economia processual, pelo qual, através da pretensão anulatória sejam cumuladas outras pretensões cuja procedência dependa daquela e que possam ser, dessa forma, diferidas em conjunto.

Os particulares têm ainda a possibilidade, nos termos do artigo 47º nº3 CPTA, de cumular, no âmbito do processo de impugnação de actos administrativos ilegais, um pedido que imponha à Administração a prática dos actos e operações que, após a anulação, sejam devidos para reconstituir a situação que deveria existir se o acto não fosse anulável. Então, sempre que a anulação do acto não seja só por si suficiente para que seja restabelecida a situação do interessado, ela passa a poder ser acompanhada pela condenação à prática dos actos jurídicos e operações materiais que forem devidos e pelo cumprimento dos deveres que são impostos à Administração por efeito da anulação (podendo neste caso ser fixado um prazo para o cumprimento desses deveres e uma sanção pecuniária compulsória destinada a prevenir o cumprimento, tal como refere o artigo 44º CPTA).

A cumulação também é admitida nas situações de uma acção dirigida à condenação da Administração à prática de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido (artigo 66º e seguintes CPTA), nomeadamente no que toca a um pedido de indemnização pelos danos resultantes da recusa ou omissão ilegal (artigo 4º nº2 f) CPTA), a um pedido de condenação da Administração à adopção dos actos jurídicos e à realização das operações materiais que não teria omitido se tivesse adoptado o acto devido quando pretendido (tal significa uma reconstituição hipotética, artigo 4º nº2 c) CPTA).

Se olharmos a um processo em que se impugne um acto administrativo e ainda se peça a reconstituição da situação actual hipotética, assim como a reparação dos danos causados, é ainda possível cumular o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da eventual norma emanada no exercício da função administrativa, na qual aquele acto se tenha baseado, nos termos do artigo 73º CPTA. Para tal, será necessário que estejam preenchidos os pressupostos referidos no artigo.

Uma cumulação admissível e que merece relevância no Contencioso Administrativo é ainda aquele em que se verifica um pedido de condenação da Administração à pratica de um acto administrativo, com o pedido de anulação de um acto administrativo que tenha sido ilegalmente praticado, nos termos do artigo 4º nº2 c) e 47º nº2  a) CPTA. Tal cumulação não é necessária no caso de o acto ter sido expressamente recusado, de acordo com os artigos 51º nº4 e 66º nº 2 CPTA. Tal cumulação interessa quando o conteúdo pretendido do interessado se contraponha a um acto administrativo de conteúdo positivo que tenha introduzido uma modificação em favor de terceiro, em detrimento das pretensões do interessado, que pretendia ser o beneficiário. Pode então o interessado pedir a anulação do acto positivo, pretendo a sua substituição, e simultaneamente solicitar ao tribunal a condenação da Administração à prática do acto de substituição.

Em matéria contratual, é possível cumular-se no processo de impugnação de um acto administrativo praticado no âmbito de um procedimento pré-contratual, o pedido de anulação ou declaração de nulidade do contrato cuja validade dependa desse acto (artigo 4º nº2 d) e 47º nº2 c) CPTA).

Concluindo, a cumulação de pedidos, tal como refere o Professor Doutro Vasco Pereira da Silva, é uma forma que permite, do lado dos particulares, assegurar um acesso efectivo destes à justiça administrativa e, do lado do tribunal, vai implicar uma maior capacidade de adaptação do juiz para adequação do processo às necessidades práticas. Além disso, por poder tornar o processo moroso, pela sua complexidade, esta é apenas uma faculdade que o CPTA confere, que deve ser usada pelo autor, em função das sua pretensões e expectativas nelas depositadas.