Os efeitos das sentenças de anulação de actos administrativos, os seus actos consequentes e os limites subjectivos das sentenças administrativas

Artigo 173.º

Dever de executar

1 - Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto

administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso

julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no

dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse

sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha

cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à

situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter

actuado.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode

ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva

que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a

restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no

dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações

de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja

manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.

3 - Os beneficiários de actos consequentes praticados há mais de um

ano que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação têm

direito a ser indemnizados pelos danos que sofram em consequência da

anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se esses

danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a

desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e

o interesse na execução da sentença anulatória.

4 - Quando à reintegração ou recolocação de um funcionário que tenha

obtido a anulação de um acto administrativo se oponha a existência de

terceiros interessados na manutenção de situações incompatíveis,

constituídas em seu favor por acto administrativo praticado há mais de um

ano, o funcionário que obteve a anulação tem direito a ser provido em lugar

de categoria igual ou equivalente àquela em que deveria ser colocado, ou,

não sendo isso possível, à primeira vaga que venha a surgir na categoria

correspondente, exercendo transitoriamente funções fora do quadro até à

integração neste.

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Efeitos Objectivos

Ao estarmos perante uma sentença de provimento do pedido de anulação, o seu efeito directo é o efeito constitutivo da mesma que não é mais do que a invalidação do acto impugnado.

Foi entendido durante muito tempo  que era este o único efeito da sentença anulatória; no entanto, esse efeito provou ser insuficiente, na maioria das vezes, para tutelar os interesses do particular e a reposição da legalidade.

Assim sendo, o prof. Freitas do Amaral formulou um critério que reconhecia dois outros efeitos[1]:

- um efeito reconstitutivo, que obrigava a Administração a executar a sentença de modo a que se reconstituísse a situação  que teria existido caso não tivesse sido praticado o acto ilegal[2];

- um efeito conformativo, que proíbia a Administração de praticar um acto idêntico com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juíz administrativo, sob pena de ofensa do caso julgado e consequente nulidade, por força do art.133/2/h) CPA.

Foi no âmbito desta linha de raciocínio que se consagrou o actual art.173/1 CPTA que é complementado com a consagração do princípio da execução efectiva no art.173/2 CPTA.

Concluindo, ao estarmos perante uma sentença de anulação de acto administrativo, estamos perante três efeitos:

Efeito constitutivo + Efeito reconstitutivo + Efeito conformativo

O que fazer, então, a respeito de actos realizados ao abrigo de um acto administrativo entretanto anulado?

Tradicionalmente, a doutrina de Marcello Caetano considerava que qualquer acto consequente de um acto anulado seria nulo e a jurisprudência tendia a seguir tal entendimento.

Actualmente, no entanto, o CPA elenca entre os actos nulos do seu art.133 os actos consequentes de actos anteriormente anulados, ressalvando a hipótese de existirem contra-interesados que tenham interesse legítimo na manutenção do acto consequente.

Também é exigida, para tal situação, uma ponderação dos interesses em causa. [3]

Na interpretação do prof. Vieira de Andrade, este artigo deve entender-se da seguinte forma[4]:

- são nulos apenas os actos consequentes cuja manutenção seja incompatível com a reconstituição da situação hipotética exigida pela anulação[5];

- mesmo nos casos em que tal razão se preencha, deve permitir-se que estes se mantenha, caso haja interesses legítimos por parte de contra-interessados.

O art.173/3 CPTA vem ainda acrescentar: “Os beneficiários de actos consequentes praticados há mais de um ano que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação têm direito a ser indemnizados pelos danos que sofram em consequência da anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se esses danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória”.

O art.173/4 CPTA trata do caso concreto da reintegração de funcionários.

Efeitos Subjectivos

Neste âmbito, o que importa discutir  é o seguinte: poderão algumas sentenças administrativas ter eficácia erga omnes?

É ponto assente que a maioria das sentenças terão, obviamente, eficácia inter partes.

Existem, no entanto, excepções a esta regra geral:

- Sentenças de declaração de ilegalidade de normas, no caso de impugnação abstracta, têm força obrigatória geral e, consequentemente, eficácia erga omnes;

- Sentenças nas acções populares, devido à própria natureza desta forma de processo, também têm eficácia erga omnes.

E no caso de sentenças de impugnação de actos administrativos? [6]

- Em relação aos efeitos desfavoráveis da sentença, conclui-se por uma eficácia inter partes;

- Em relação aos efeitos favoráveis da sentença, decidiu-se também pela eficácia inter partes, sem se prejudicar o recurso à extensão desses efeitos, nos termos do art.161 CPTA

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[1] Amaral, Freitas do, A execução de sentenças dos tribunais administrativos, 1997

[2] Princípio da reconstituição da situação hipotética actual.

[3] V. Ac. STA 10/11/98

[4] Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2009

[5] V. Ac. STA 28/1/99

[6] Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 2009

Caso II, pág.28, O Processo Administrativo em Acção

Faço, desde já, a ressalva para o facto de este caso não estar corrigido: é meramente uma resolução própria. Assim sendo, qualquer correcção é bem vinda por todos aqueles que a quiserem fazer.

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O objecto da acção especial de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido é apresentado no art.66 CPTA: prende-se a actos, estritamente actos administrativos[1]que, na perspectiva do autor, deveriam ter sido emitidos e não o foram, quer por força de uma omissão, quer por força de uma recusa. Neste caso em concreto, estaríamos perante uma omissão, na medida em que, ao fim de seis meses, o Ministério ainda não se tinha pronunciado sobre a pretensão de Alberto.

Quanto à alegação do Ministério, em como o subsídio não é acto administrativo, este tem sido apresentado pela doutrina como um exemplo de um subvenção que, por sua vez, é qualificada como acto administrativo[2]. Logo, o argumento da descaracterização da concessão de um subsídio como um acto administrativo, utilizada pelo Ministério não me parece fazer sentido.

Assim sendo, parece-me que, em termos de objecto, há preenchimento do enquadramento do art.66 CPTA.

Vamos agora verificar os pressupostos para a acção especial de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido presentes no art.67 CPTA:

o   Estando perante uma omissão, é necessário verificar a inclusão no preceituado no art.67/1/a) CPTA: temos de estar perante uma omissão da prática do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a decisão – esta omissão não pode ter outras consequências previstas na lei[3] e o prazo aplicável é, supletivamente, o previsto no art.58 CPA;

o   Neste caso, não há nem outra consequência, nem outro prazo legalmente previstos: esta situação não se enquadra no previsto no art.108 CPA e aplicam-se os 90 dias do art.58/1 CPA – como já passaram 6 meses, este prazo já foi ultrapassado.

É preciso também analisar a legitimidade activa e passiva dos intervenientes nesta acção:  

o   Alberto tem legitimidade activa, tendo sido a parte que requereu a prática do acto;

o   o Ministério da Agricultura tem legitimidade passiva, nos termos do art. 68/1/b) e art.10/2 CPTA.

O prazo de proposição de acção é de um ano, nos termos do art.69/1 CPTA.

E quanto à alegação feita pelo Ministério da Agricultura de que o subsídio não é legalmente devido? A solução legal não invalida que o Ministério tenha de tomar uma decisão e apresentá-la ao particular: não se justifica que este fique em situação de indefinição, esperando por uma decisão, mesmo que esta lhe seja desfavorável. Logo, não pode este argumento ser sustentado para invalidar o recurso a esta acção especial.

Perante os argumentos enunciados, concluí que o recurso à acção especial de condenação à prática de acto devido é possível por parte de Alberto.  

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[1] V. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), nota de rodapé 496

[2] V. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol II: qualifica a subvenção como um acto administrativo primário, permissivo que confere ou amplia uma vantagem; V. também Marcelo  Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Tomo III: utilizado como exemplo de diversos actos administrativos: actos favoráveis, actos determinativos, etc.

[3] V. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições): Vieira de Andrade sustenta que esta inércia não pode ter outra consequência ou não será aplicável a acção especial de condenação à prática de acto devido; Vasco Pereira da Silva, pelo contrário, sustenta que em caso de deferimento tácito há lugar a uma acção de condenação à prática de acto devido.