Promessa Administrativa

A promessa é o acto através do qual um sujeito (promitente) se vincula em relação a outro sujeito (promissário) a praticar um acto futuro (acto prometido) no interesse deste. O objecto do acto prometido tem de ser futuro, não vinculado, próprio e no interesse do promissário (promessa favorável ou desfavorável, desde que no interesse deste).

Quanto à não vinculatividade, prometer praticar um acto administrativo também pode significar prometer praticar um acto administrativo que já é devido, mas comprometendo-se a praticá-lo de um determinado modo, com determinado conteúdo, ou num determinado momento. Numa palavra, prometer não abrange só a prática stricto sensu, mas pode abranger também ou apenas as circunstâncias ou condições de determinada prática já devida. Em todo o caso, pode a promessa de um acto totalmente vinculado ter uma função de garantia em tudo equivalente àquela que também encontramos nas verdadeiras promessas de acto administrativo: possibilitar ao particular ir começando a desenvolver actividades ou tarefas com uma relação funcional com o acto prometido.

Quanto à propriedade, o promitente deve ter o poder jurídico de fazer o órgão competente praticar o acto ou eventualmente de o praticar por ele; porém, se um órgão incompetente se compromete a praticar um acto de competência alheia, o acto pelo qual faz é sempre, não obstante inválido, uma promessa, continuando a poder ter relevância ressarcitória.

Em conclusão, a promessa administrativa é uma decisão de auto-vinculação de uma autoridade administrativa de vir a emitir ou omitir um acto administrativo no interesse do promissário.

Possíveis argumentos contra a admissibilidade da promessa

- Inexistência de norma habilitadora geral parta a emanação de promessas: inexiste uma disposição que admita a promessa como figura geral, apesar de ela desempenhar um considerável papel no Direito Administrativo e de ser regulada positivamente em casos específicos. a norma habilitadora para que a Administração possa actuar através de uma promessa é a norma de competência do tipo do acto prometido; na maior parte dos casos, da competência para praticar um acto extrai-se a competência para o prometer.

- Auto-vinculação e proibição do exercício antecipado do poder discricionário: a Administração pode condicionar o exercício do seu poder discricionário emitindo, em certos caso e sob certas condições, directivas de aplicação não permanentes, mas também pode fazê-lo através do exercício antecipado do poder discricionário num caso concreto, ou seja, através de um acto-promessa de acto administrativo. A promessa não deve ser considerada nula ou mesmo juridicamente inadmissível apenas por comportar um exercício antecipado de um poder discricionário. Outra situação prende-se com a conjugação entre a inevitável anterioridade cronológica da promessa em relação ao acto prometido e a alternância democrática dos titulares de certos órgãos. Estão aqui em confronto dois valores: o da necessidade de cumprir o prometido e o principio democrático que ditou a alternativa do titular do órgão. A superveniência de um novo titular não dita, por si só, uma alteração dos pressupostos do exercício d poder discricionário. A mudança de titular não justifica uma não vinculação a promessas passadas. Tudo redunda na possibilidade que o novo titular tenha ainda de se desvincular da promessa pelo exercício inválido do poder discricionário se ainda a promessa inválida se não houver consolidado.

- Eventual existência de actos não promissíveis por natureza: concessão normativa de discricionariedade implica que a ponderação dos interessas seja sempre efectuada no momento da sua prática, e não em momento anterior. Tratar-se-á aqui de a invalidade de um acto-promessa de acto administrativo, e não da inadmissibilidade, a priori, do instituto.

Pressupostos: discricionariedade

Isto é assim pois a promessa consiste num acto jurídico de determinação de uma relação jurídica que antes era indeterminada ou juridicamente menos determinada, seja pela existência de discricionariedade, seja pela existência de uma incerteza objectiva sobre as circunstancias que rodeiam a situação promissória.

Funções da promessa

Permitir-se-á ao promissário saber antecipadamente se a Administração praticará ou omitirá um acto administrativo, ou como será o mesmo. Instrumento de antecipação e estabilização das expectativas dos particulares e de protecção preventiva da confiança. Efeito estabilizador da promessa.

Acelera os procedimentos administrativos, com base nos conceitos de eficiência e de praticabilidade (art.267º/5 CRP e art.10º CPA).

A confiança depositada na promessa torna-a vinculativa no sentido de a prática do acto prometido ser um acto devido e judicialmente exigível. Para que a vinculatividade de uma promessa e as consequências do seu incumprimento se respaldem no princípio da confiança, é necessário que se verifiquem certos requisitos: actuação administrativa criadora da confiança, que será precisamente a promessa; uma situação de confiança justificada; e um investimento de confiança, ou seja, que o promissário pratique actos fundados na promessa.

Assiste-se hoje a uma unanimidade na aceitação da vinculatividade, GOMES CANOTILHO refere-se às promessas como originadoras de uma grau de confiança e boa fé que facilmente levará os promissários a realizar investimentos de confiança.

O principio da segurança jurídica, por sua vez, impõe que o titular de um direito conferido pela administração possa confiar no titulo desse direito e sobre este constituir novas situações, próprias ou alheias, e travar relações válidas sempre perigo de as ver comprometidas por mudança de critério administrativo. a promessa administrativa, conferindo direitos a um particular, passa a ser ela própria parâmetro aferidor da validade de actos -  a validade que ganha das normas habilitadoras que concretiza colocando-a junto a estas na conformação da futura actuação administrativa. Daqui resulta que o acto que contrarie a pessoa de acto administrativo será inválido por violação de lei, pois actos que consolidam juridicamente interesses dos particulares criam ou modificam um poder jurídico.

Revogabilidade e revogação das promessas válidas

a promessa de acto administrativo gozará de uma imperatividade reforçada. A promessa pode ser revogada expressamente através de um acto revogatório que incida sobre aquela, destruindo os seus efeitos jurídicos, mas também pode, e será este o caso mais frequente, ser revogada implicitamente, em virtude de um acto administrativo posterior cujos efeitos jurídicos sejam compatíveis com os efeitos que resultariam da prática do acto prometido.

Promessas especialmente reguladas

O instituto da promessa de acto administrativo tem alguns campos materiais de aplicação preferencial: Pese-se no campo dos deveres de intervenção estatal na actividade economia, na concessão de subsídios, as matérias de Função Pública, no Direito Fiscal e no Direito do Urbanismo.

Foi precisamente nestes dois últimos âmbitos que o legislador sentiu necessidade de regulamentar o fenómeno promissório por ter tomado consciência da função importantíssima que para os agentes económicos representa a possibilidade de antecipação do conteúdo de certos actos, permitindo-lhes melhor organizar as suas actividades.

1. Pedidos de informação prévia em Direito do Urbanismo – utilidade extrema na busca da segurança e consolidação da esfera subjectiva dos particulares
2. Informações vinculativas em Direito Fiscal

MONICA SILVA, nº17472

Ano4, Subturma 7