A Cumulação Processual no Contencioso Tributário depois do CPTT

Com a entrada em vigor do CPPT pretendeu-se construir uma solução autónoma em matéria de cumulação de pedidos no contencioso tributário, inspirada na ideia, bem vincada no preâmbulo Decreto-Lei n.º 433/99, que aprova o CPPT, de que este código «não se aplica apenas aos impostos administrados tradicionalmente pela Direcção-Geral dos Impostos (DGCI)» mas também se aplica «ao exercício dos direitos tributários em geral, quer pela DGCI, quer por outras entidades públicas, designadamente a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), quer inclusivamente por administrações tributárias não dependentes do Ministério das Finanças». De qualquer forma é duvidoso que o facto de o CPPT se poder aplicar a um universo de entidades públicas e a um universo de relações jurídicas que ultrapassam o quadro estrito do direito fiscal, justifique a solução constante do artigo 104.º do CPPT, de acordo com o qual a cumulação de pedidos só pode ter lugar «em caso de identidade da natureza dos tributos», uma vez que os restantes requisitos, relativos à identidade «dos fundamentos de facto e de direito invocados e do tribunal competente para a decisão», correspondem à preocupação de assegurar a unidade do objecto processual, entendida como a proibição de cumular impugnações cuja análise não importe a apreciação dos mesmos factos e a interpretação e aplicação das mesmas normas jurídicas, ou que correspondam à competência de diferentes tribunais. Desde logo porque essa aplicação transversal do CPPT ocorrerá, sobretudo, no quadro da execução fiscal (cfr. artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo, que manda aplicar o processo de execução regulado no CPPT aos casos de execução para pagamento de quantia certa decorrentes de actos administrativos que imponham o pagamento de prestações pecuniárias) e serão raros os casos em que um ou vários contribuintes pretendam cumular, no mesmo processo, a impugnação de impostos e taxas – isto se adoptarmos como critério de interpretação daquele requisito da «identidade da natureza dos tributos» o sugerido por Isabel Marques da Silva. Acresce que, nos termos do artigo 97.º, n.º 2 CPPT «o recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária, que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação, da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos». Nestes termos, a regra do artigo 104.º do CPPT terá aplicação nos processos de impugnação judicial da liquidação dos tributos (incluindo os parafiscais e os actos de autoliquidação, retenção na fonte e pagamento por conta), nos processos de impugnação judicial da fixação da matéria tributável, nos processos de impugnação judicial dos actos administrativos em matéria tributária que comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação (onde se inclui a impugnação do indeferimento total ou parcial das reclamações graciosas dos actos tributários), nos processos de impugnação judicial do agravamento à colecta, nos processos de impugnação judicial dos actos de fixação de valores patrimoniais, nos processos de impugnação judicial dos actos de apreensão de bens e de outras providências cautelares adoptadas pela administração tributária, nas acções para o reconhecimento de um direito ou interesse em matéria tributária porque seguem os termos do processo de impugnação.

“Quem cala consente!” – notas acerca do interesse processual em impugnar um acto tácito positivo

O interesse por esta questão surge, por um lado, de uma questão levantada numa aula prática e, por outro lado, de um post colocado neste blog pelo Tiago Garcia Soares (http://contenciososubturma7.blogspot.com/2011/05/deferimento-tacito-parte-1.html) ambos igualmente interessantes!

Não pretendendo ser mais do que uma exposição de notas breves, sendo certa a vontade de maiores reflexões e desenvolvimentos futuros do tema, temos como objectivo responder a duas questões diferentes:

1-      Há algum interesse em o particular que viu o seu pedido tacitamente deferido pedir a condenação da administração à prática do acto devido?

2-      Sendo o acto de deferimento tácito não inteiramente favorável ao particular destinatário, ou violador dos interesses de terceiro, qual será o meio processualmente adequado para o impugnar? Acção administrativa especial ou de condenação à prática de acto devido (visto que se trata de um silêncio da Administração Pública)?

Trataremos de cada uma em separado, sendo que este post se dedicará apenas à primeira questão.

I.     Do interesse processual em recorrer de um acto tacitamente deferido

Começaremos, assim, por tentar saber se um particular que viu a sua pretensão deferida tacitamente, continua ou não a ter interesse processual na condenação da Administração à sua prática expressa.

Sem querermos dedicar muito tempo – pois é matéria de Direito Administrativo - à noção de acto tácito, pode-se dizer, citando Freitas do Amaral, que este existe quando “perante um pedido de um particular, e decorrido um certo prazo sem que o órgão administrativo competente se pronuncie, tendo o dever jurídico de o fazer, a lei considera que o pedido foi satisfeito («deferido»). Aqui, o silencio vale como manifestação tácita da vontade da Administração num sentido positivo para o particular: daí a designação de acto tácito positivo”[1]. A regra no Direito português é a de que, em princípio, o acto tácito é negativo, só sendo positivo quando a lei o previr expressamente. Assim, o art. 108.º CPA prevê uma série de casos em que a omissão de pronúncia da Administração implica o deferimento do pedido do particular.

Ora, se o acto tácito positivo defere integralmente o pedido do particular, então, à partida, não se compreende que interesse se pode invocar para este pretender condenar a Administração à sua prática expressa. Será que este interesse processual existe? A resposta, a nossa ver, depende necessariamente da posição que se adoptar em relação à natureza do acto tácito positivo. Assim, faremos sucintamente uma sistematização das várias posições[2]:

i.      A posição inicial, defendida por Marcello Caetano e Sérvulo Correia, era a de que o acto tácito seria um acto administrativo voluntário, isto é, igual à pronúncia expressa da Administração acerca do pedido do particular. A ideia é a de que os órgãos administrativos sabem que a lei dá como consequência da não pronúncia o deferimento tácito, pelo que, se nada dizem, é porque querem esse deferimento[3]. Mas, muitas vezes, o decurso do prazo deve-se ao excesso de trabalho desses órgãos, ou outros motivos, pelo que a presunção de vontade não parece corresponder à realidade;

ii.    Outros autores, como André Gonçalves Pereira e Rui Machete, defendem que não se trata de um acto administrativo, mas de um simples pressuposto de recurso contencioso. No entanto, isto só faria sentido quanto aos actos tácitos negativos, como inicialmente concebidos, e a verdade é que o acto tácito é tratado como acto administrativo para outros efeitos, como a revogação, e não apenas para o recurso contencioso;

iii.  Mais tarde, Freitas do Amaral, João Caupers, Mário Esteves de Oliveira e João Tiago Silveira defendem que o acto tácito não é um acto administrativo, mas sim uma ficção de acto administrativo, sendo-lhe aplicável todo o seu regime (pressupostos, elementos, requisitos de legalidade, eficácia, execução, revogação, etc.). Devido aos problemas que isto levanta, nomeadamente em relação aos requisitos de formação da vontade da Administração, que esta, obviamente, não cumpriu, João Tiago Silveira[4] explica que, em relação ao destinatário, o acto produziria todos os efeitos de um acto administrativo, mas sem aplicação dos requisitos de legalidade do acto;

iv.  Por fim, Marcelo Rebelo de Sousa defende que o acto tácito tem a natureza de uma omissão juridicamente relevante: “é uma omissão, na medida em que se traduz na não adopção de uma conduta possível (supra); e é juridicamente relevante porque, para além da aplicabilidade das consequências jurídicas gerais das omissões, o art. 108.º, 1 CPA determina que, por sua verificação, se considere satisfeita uma solicitação formulada à administração”[5].

Note-se as soluções distintas a que cada entendimento nos conduz (limitar-nos-emos às posições iii e iv porque considerarmos que a i e ii já foram superadas pela doutrina posterior).

Se considerarmos que o acto tácito é uma ficção de acto administrativo (iii), então não fará, de facto, qualquer sentido pedir ao tribunal a condenação da Administração à prática do acto devido, pois não houve qualquer violação do dever de decidir, nem há uma omissão. O particular obteve o acto que pretende, sendo que este produz todos os efeitos que o acto expresso teria produzido, se houvesse sido praticado.

Se, pelo contrário, considerarmos que o acto tácito é uma omissão juridicamente relevante (iv) a solução já é outra. Note-se que, de acordo com esta tese, o deferimento tácito só cria na esfera do particular a presunção de situação de confiança justificada, sendo que este poderá ser ilidida. Assim, se o particular conhecer que, por exemplo, há interesses de terceiros que foram desconsiderados, ou se simplesmente não houver um investimento em consequência da confiança depositada (que é um requisito do princípio da tutela da confiança) o acto tácito não poderá prevalecer sobre terceiros de boa fé cuja posição tenha sido lesada pelo deferimento.

Poder-se-ia dizer que, estando qualquer acto administrativo sujeito à impugnação contenciosa, que há sempre, simplesmente, uma presunção de validade do acto. Há, no entanto, um argumento de Marcelo Rebelo de Sousa que não podemos ignorar, e com que até tendemos a concordar: é que o acto tácito tem sempre na base uma ilegalidade, que é a violação do dever legal de decisão e do direito do particular a que essa decisão seja tomada. E isto implica, por exemplo, que não foram ouvidos os interessados, que se violou o princípio da imparcialidade, e que não foram ponderados outros interesses juridicamente relevantes e outros direitos subjectivos de terceiros.

De facto, o acto tácito positivo faz prevalecer o direito do particular a uma decisão sobre todos os outros interesses públicos e privados – de terceiros -, de uma forma completamente acrítica e, possivelmente, contra a lei. Como explica Paulo Otero, se em certa situação a lei impunha que a decisão indeferisse certo pedido, e a sua omissão leva a que este seja, ao invés, deferido, então há uma “permissão implícita para o exercício de uma conduta omissiva contra legem”[6]. Assim, não pode restar dúvidas de que os actos tácitos são sempre materialmente ilegais, pois violam o dever legal de decidir e, muitas vezes, também o dever de decidir em conformidade com a lei.  

 Deste modo, conclui Marcelo Rebelo de Sousa que, “A tutela substantiva que o deferimento tácito oferece ao particular requerente é, portanto, ténue: só o princípio da tutela da confiança pode impedir a administração de agir em sentido inverso ao “deferimento”, ou um terceiro de suscitar contenciosamente as ilegalidades provocadas pela omissão administrativa”[7].

Assim sendo, se o particular tiver dúvidas sobre a possibilidade de terceiros lesados pelo acto de deferimento tácito, cujos interesses não foram considerados, terem fundamentos para alegar a sua ilegalidade, terá todo o interesse em exigir que a Administração se pronuncie expressamente sobre a questão, fazendo uma correcta avaliação dos interesses em causa, ouvindo os interessados, fundamentando a decisão, entre outros requisitos que o acto tácito, por natureza, não preenche.

Concluindo, a nossa resposta à primeira questão é positiva: o particular poderá ter interesse, mesmo após o deferimento tácito, em que a Administração cumpra o seu dever de decidir (que não se encontra, na visão da tese iv, extinto com o acto tácito[8]). Não chegaríamos a esta conclusão se limitássemos a nossa análise à relação entre a Administração e o particular que formulou o pedido: aqui, com a não decisão a Administração perderia toda a legitimidade para, mais tarde, vir a fazer prevalecer os seus interesses sobre os do particular, excepto nos termos em que o pode fazer com qualquer acto administrativo expresso. No entanto, a necessidade de reconhecer que há uma multilateralidade das relações administrativas leva a que não seja possível afirmar que a desconsideração dos terceiros particulares o impeça de fazer valer os seus interesses em todas as situações, pelo que somos obrigados a concordar com Marcelo Rebelo de Sousa quanto à natureza do acto tácito e, daí, temos de retirar que existe interesse em agir da parte do destinatário do acto.

Note-se que Vasco Pereira da Silva parece pronunciar-se no mesmo sentido, quando explica que a condenação à prática de acto devido numa situação de acto tácito só é possível em duas situações: na hipótese de o acto de deferimento tácito “não corresponder integralmente às pretensões do particular, pelo que, nessa medida, pode ser considerado como parcialmente desfavorável, o que permite “abrir a porta” a pedidos de condenação”, e quando numa relação jurídica multilateral o acto tácito for “favorável a em relação a um ou alguns dos sujeitos, mas não no que respeita aos demais, os quais se vêm confrontados com (uma omissão administrativa geradora de) efeitos desfavoráveis”[9].

No entanto, o autor conclui desta forma, embora pareça considerar que o deferimento tácito é uma ficção legal, pois inicia esse parágrafo com a seguinte expressão: “Mas, sendo o deferimento tácito uma “ficção legal” de efeitos positivos, ainda assim, julgo não ser de afastar, sem mais, a admissibilidade de pedidos de condenação, pelo menos em duas situações (…)”. É ainda de realçar que o autor parece adoptar esta posição meramente em contraposição com a tese i, isto é, a tese segundo a qual o acto tácito seria um acto administrativo voluntário, sendo que Vasco Pereira da Silva a rejeita. No entanto, este autor não considera a posição segundo a qual o acto tácito seria uma omissão juridicamente relevante (defendida, recorde-se, por Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos), embora se refira continuamente durante o texto ao acto tácito como “omissão” e não como “acto fictício” (cfr. a título de exemplo, o excerto já citado: os quais se vêm confrontados com (uma omissão administrativa geradora de) efeitos desfavoráveis).

Assim, com todo o respeito, questionamos se Vasco Pereira da Silva não terá, naturalmente, uma posição semelhante à de Marcelo Rebelo de Sousa ainda sem que o afirme expressamente, visto que as excepções que faz à tese que adopta e as conclusões que tira são substancialmente as mesmas.

Independentemente disso, concluímos, então, que sempre que o particular sinta que a sua segurança jurídica pode ser posta em causa pelas condições débeis de legalidade – em termos de ponderação de interesses, fundamentação, audiência dos interessados, etc. – em que o acto tácito, pela sua natureza, se formou, então terá interesse processual em recorrer ao contencioso administrativo. Resta saber através de que meio processual, o que veremos num futuro post.

Bibliografia consultada:

Almeida, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed. , Almedina, 2007

Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 8.ª reimpressão da edição de 2001, Almedina, 2008

Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 9.ª ed., Almedina, 2007

Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol I., 10.ª ed., AAFDL, 1986

Otero, Paulo, Legalidade e Administração Pública – O Sentido d Vinculação Administrativa à Juridicidade, Almedina, 2007

Pereira, André Gonçalves, Erro e ilegalidade no acto administrativo, Edições Atica, 1962

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2.ª ed., Almedina, 2009

Silveira, João Tiago, O Deferimento Tácito - Esboço do Regime Jurídico do Acto Tácito Positivo na Sequência do Pedido do Particular à luz da recente reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2004.

Sousa, Marcelo Rebelo de; e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 1.ª ed., Dom Quixote, 2007

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^[1] Cfr. Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 8.ª reimpressão da edição de 2001, Almedina, 2008, p. 327.

^[2] Boa sistematização das posições em Sousa, Marcelo Rebelo de; e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 1.ª ed., Dom Quixote, 2007, p. 391.

^[3] V. Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. I., 10.ª ed., AAFDL, 1986, p. 476 ss.

^[4] V. Silveira, João Tiago, O Deferimento Tácito - Esboço do Regime Jurídico do Acto Tácito Positivo na Sequência do Pedido do Particular à luz da recente reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2004.

^[5] Cfr. Sousa, Marcelo Rebelo de; e André Salgado de Matos, Direito…, op. cit., pp. 393 ss.

^[6] Cfr. Otero, Paulo, Legalidade e Administração Pública – O Sentido d Vinculação Administrativa à Juridicidade, Almedina, 2007, p. 1005 e 1006.

^[7] V. Sousa, Marcelo Rebelo de, Direito…, op. cit., p. 394.

^[8] Cfr. Idem, ibidem. Explica Marcelo Rebelo de Sousa que “se o deferimento tácito extinguisse o procedimento administrativo extinguiria também o dever legal de decidir, o que não faz sentido; ora, implicando sempre o deferimento tácito, por definição, uma violação do dever legal de decidir, ele não pode simultaneamente, sob pena de total absurdo, implicar a extinção desse dever. A formação do deferimento tácito (e, por maioria de razão, o decurso do prazo para conclusão do procedimento que não implique tal consequência) não têm, por isso, qualquer efeito extintivo do procedimento administrativo e deixam incólume o dever administrativo de emitir uma decisão sobre a pretensão formulada”. Parece-nos que esta argumentação é inteiramente procedente.

^[9] Cfr. Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2.ª ed., Almedina, 2009, p. 400.

 

A Cumulação Processual no Contencioso Tributário até ao CPTT

Até à entrada em vigor do CPPT a questão da cumulação real de impugnações no contencioso tributário resolvia-se por aplicação subsidiária do artigo 38.º, n.ºs 1 e 3 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) e a questão da cumulação aparente de pedidos pela aplicação subsidiária do § 3.º do artigo 835.º do Código Administrativo de 1940 (CA) e do artigo 470.º do Código de Processo Civil. Assim, nos termos das alíneas b) e f) do artigo 2.º do Código de Processo Tributário (CPT) «são de aplicação supletiva no processo tributário, de acordo com a natureza do caso omisso» as normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e fiscais e o CPC. O critério da natureza do caso omisso apontava para a aplicação das normas do artigo 38.º, n.ºs 1 e 3 da LPTA à cumulação de impugnações ou à pluralidade de objectos processuais, e para a aplicação do § 3.º do artigo 835.º CA e do artigo 470.º CPC, como direito subsidiário, aos casos de cumulação de pedidos como foi reconhecido pelo STA em acórdão de 2 de Março de 2005 (processo n.º 1336/04). Assim deixou de ser aplicável o critério da ordem de indicação das fontes que constava da alínea c) § único do artigo 1.º Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI), onde se dispunha que «nos casos omissos, recorrer-se-á, pela ordem indicada, aos seguintes diplomas e preceitos de natureza processual: a) A organização dos serviços de justiça fiscal e a da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos; b) As leis tributárias que melhor se coadunam com a relação fiscal controvertida; c) As normas de processo civil ou, quanto ao processo de transgressão, as de processo penal». Deste modo, com entrada em vigor do CPT, passaram a ser aplicáveis subsidiariamente  no contencioso tributário, a par das normas de processo civil – que constituíam a única fonte de direito subsidiário no CPCI – as «normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e fiscais», o que aponta para um regime de cumulação de pedidos e impugnações no contencioso tributário conformado, a título subsidiário, pelo CA e pelo CPC, no que respeita à cumulação de pedidos e pela LPTA, no que respeita à cumulação de impugnações. Concluimos, assim, que na ausência de uma solução própria e autónoma de direitoprocessual fiscal, a cumulação de pedidos e de impugnações seguia o regime do CA, doCPC e da LPTA, o que apontava para a admissibilidade da cumulação aparente, objectiva e subjectiva, e para a admissibilidade da cumulação real objectiva e subjectiva, embora, neste último, caso houvesse que contar com a limitação formal decorrente da exigência de os diversos actos impugnados deverem estar «contidos num único despacho ou outra forma de decisão». Nesta conformidade, na impugnação dos actos tributários era possível, aomesmo ou a vários recorrentes, cumular o pedido de declaração de inexistência ou nulidade ou de anulação com o pedido de restituição do indevido e com o pedido de pagamento de juros indemnizatórios, em cumulação aparente, subjectiva e objectiva (§ 3.º do artigo 835.º CA e artigo 470.º CPC). Por outro lado, era lícito cumular a impugnação judicial de vários actos tributários, conquanto fosse possível ao recorrente demonstrar que os mesmos se encontram «numa relação de dependência ou de conexão» e a tal não se opusessem as regras sobre a competência do tribunal e sobre a forma de processo, em cumulação real objectiva (artigo 38.º, n.ºs 1 e 3 LPTA), sendo igualmente admissível a coligação de recorrentes quando «impugnem o mesmo acto ou, com os mesmos fundamentos jurídicos, actos contidos num único despacho ou outra forma de decisão» em cumulação real objectiva e subjectiva (artigo 38.º, n.º 2 LPTA).

Notícia "fresquinha"

Caros colegas,

Ao ver, como normalmente, as notícias do dia, encontrei esta "notícia fresquinha" (de dia 23.Mai.2011) que tem algumas parecenças com a nossa simulação de julgamento!

Neste caso são os militares que querem anular a redução das suas remunerações e suplementos.

Tomei a liberdade de sublinhar algumas coisas que considerei importantes, pois foram discutidas em sede de Despachos de Aperfeiçoamento e Saneador, e de acrescentar a letra mais pequena e a bold a questão tratada.


"As Associações Profissionais de Militares (APM) interpuseram contra o Ministério da Defesa (legitimidade passiva) acções judiciais para anular a redução de remunerações e suplementos, no âmbito do Orçamento do Estado deste ano, escreve a Lusa.

Em comunicado, a APM explica não ter base legal para uma representação colectiva no foro judicial, pelo que interpôs contra a tutela, em nome de dirigentes e associados, uma «Acção Administrativa Especial» (meio processual) nos Tribunais Administrativos e Fiscais de Lisboa, Almada e Sintra.

A acção pretende a anulação dos «actos de que decorreu a redução de remunerações e suplementos operada em relação aos militares nas situações de activo e reserva a partir de disposições da Lei do Orçamento de 2011» (pedido - com identificação do acto processual).

Os militares lembram que o Conselho Económico e Social (CES) já contestou a diminuição dos salários, argumentando que «a redução de vencimentos é uma medida injusta, uma vez que faz repercutir sobre estes trabalhadores grande parte do ónus da redução do défice, a qual a todos beneficia».

As APM justificam ainda a sua posição com a «ofensa dos princípios constitucionais» (causa de pedir).

«Não querendo eximir-se aos sacrifícios a que têm sido e vão ser sujeitos os seus concidadãos, os militares não podem ignorar, que eles foram e serão distribuídos de forma profundamente desigual», lê-se no comunicado. (causa de pedir)

As APM quiseram ainda alertar para as «difíceis situações já vividas por muitos agregados familiares de militares e reafirmam a sua firme determinação na prossecução de iniciativas ou acções que conduzam à reposição da Justiça».

O comunicado foi divulgado pela Associação Nacional de Sargentos, Associação de Oficiais das Forças Armadas e Associação de Praças."



Se ajudar alguma das partes, pode ser que seja útil!

Afinal a simulação de julgamento tem muito mais parecenças com a realidade do que pensávamos!





Já que postei esta notícia, aproveito ainda para fazer notar que o acordo da Troika também teve repercussões ao nível da Justiça administrativa e fiscal:

"Tribunais tributários vão ter secções especializadas para grandes processos.

O memorando de entendimento entre o Governo e a equipa internacional de ajuda externa prevê a criação de uma task force de juízes, a partir do segundo semestre deste ano, para resolver processos fiscais superiores a um milhão de euros e que se encontrem parados nos tribunais administrativos e fiscais (TAF).
Também para 2011 deverá ser criado um sistema informático integrado entre a Administração Fiscal e os tribunais tributários, que agilize procedimentos e transferência de informação.
Outra novidade introduzida pela troika passa pelo tratamento especial das questões fiscais mais complicadas. Os TAF vão passar, assim, a ter secções especializadas para onde serão direccionados os grandes processos. De acordo com os documentos já entregues aos partidos e assinados pelo Governo, estes tribunais vão ainda ser assistidos por equipas técnicas especiais de apoio aos magistrados" (4. Mai. 2011)


Neste sentido, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Ficais o Conselho já respondeu favoravelmente ao pedido e já acionou um conjunto de mecanismos para identificar essas dívidas tributárias de elevado montante, "com vista à sua resolução num prazo relativamente curto.



Fonte notícia 1: http://www.tvi24.iol.pt/sociedade/militares-sindicato-defesa-tribunal-estado-tvi24/1255314-4071.html
 Fonte notícia 2: http://economico.sapo.pt/noticias/equipas-especiais-de-juizes-para-processos-fiscais-acima-de-um-milhao-de-euros_117303.html

Promessa Administrativa

A promessa é o acto através do qual um sujeito (promitente) se vincula em relação a outro sujeito (promissário) a praticar um acto futuro (acto prometido) no interesse deste. O objecto do acto prometido tem de ser futuro, não vinculado, próprio e no interesse do promissário (promessa favorável ou desfavorável, desde que no interesse deste).

Quanto à não vinculatividade, prometer praticar um acto administrativo também pode significar prometer praticar um acto administrativo que já é devido, mas comprometendo-se a praticá-lo de um determinado modo, com determinado conteúdo, ou num determinado momento. Numa palavra, prometer não abrange só a prática stricto sensu, mas pode abranger também ou apenas as circunstâncias ou condições de determinada prática já devida. Em todo o caso, pode a promessa de um acto totalmente vinculado ter uma função de garantia em tudo equivalente àquela que também encontramos nas verdadeiras promessas de acto administrativo: possibilitar ao particular ir começando a desenvolver actividades ou tarefas com uma relação funcional com o acto prometido.

Quanto à propriedade, o promitente deve ter o poder jurídico de fazer o órgão competente praticar o acto ou eventualmente de o praticar por ele; porém, se um órgão incompetente se compromete a praticar um acto de competência alheia, o acto pelo qual faz é sempre, não obstante inválido, uma promessa, continuando a poder ter relevância ressarcitória.

Em conclusão, a promessa administrativa é uma decisão de auto-vinculação de uma autoridade administrativa de vir a emitir ou omitir um acto administrativo no interesse do promissário.

Possíveis argumentos contra a admissibilidade da promessa

- Inexistência de norma habilitadora geral parta a emanação de promessas: inexiste uma disposição que admita a promessa como figura geral, apesar de ela desempenhar um considerável papel no Direito Administrativo e de ser regulada positivamente em casos específicos. a norma habilitadora para que a Administração possa actuar através de uma promessa é a norma de competência do tipo do acto prometido; na maior parte dos casos, da competência para praticar um acto extrai-se a competência para o prometer.

- Auto-vinculação e proibição do exercício antecipado do poder discricionário: a Administração pode condicionar o exercício do seu poder discricionário emitindo, em certos caso e sob certas condições, directivas de aplicação não permanentes, mas também pode fazê-lo através do exercício antecipado do poder discricionário num caso concreto, ou seja, através de um acto-promessa de acto administrativo. A promessa não deve ser considerada nula ou mesmo juridicamente inadmissível apenas por comportar um exercício antecipado de um poder discricionário. Outra situação prende-se com a conjugação entre a inevitável anterioridade cronológica da promessa em relação ao acto prometido e a alternância democrática dos titulares de certos órgãos. Estão aqui em confronto dois valores: o da necessidade de cumprir o prometido e o principio democrático que ditou a alternativa do titular do órgão. A superveniência de um novo titular não dita, por si só, uma alteração dos pressupostos do exercício d poder discricionário. A mudança de titular não justifica uma não vinculação a promessas passadas. Tudo redunda na possibilidade que o novo titular tenha ainda de se desvincular da promessa pelo exercício inválido do poder discricionário se ainda a promessa inválida se não houver consolidado.

- Eventual existência de actos não promissíveis por natureza: concessão normativa de discricionariedade implica que a ponderação dos interessas seja sempre efectuada no momento da sua prática, e não em momento anterior. Tratar-se-á aqui de a invalidade de um acto-promessa de acto administrativo, e não da inadmissibilidade, a priori, do instituto.

Pressupostos: discricionariedade

Isto é assim pois a promessa consiste num acto jurídico de determinação de uma relação jurídica que antes era indeterminada ou juridicamente menos determinada, seja pela existência de discricionariedade, seja pela existência de uma incerteza objectiva sobre as circunstancias que rodeiam a situação promissória.

Funções da promessa

Permitir-se-á ao promissário saber antecipadamente se a Administração praticará ou omitirá um acto administrativo, ou como será o mesmo. Instrumento de antecipação e estabilização das expectativas dos particulares e de protecção preventiva da confiança. Efeito estabilizador da promessa.

Acelera os procedimentos administrativos, com base nos conceitos de eficiência e de praticabilidade (art.267º/5 CRP e art.10º CPA).

A confiança depositada na promessa torna-a vinculativa no sentido de a prática do acto prometido ser um acto devido e judicialmente exigível. Para que a vinculatividade de uma promessa e as consequências do seu incumprimento se respaldem no princípio da confiança, é necessário que se verifiquem certos requisitos: actuação administrativa criadora da confiança, que será precisamente a promessa; uma situação de confiança justificada; e um investimento de confiança, ou seja, que o promissário pratique actos fundados na promessa.

Assiste-se hoje a uma unanimidade na aceitação da vinculatividade, GOMES CANOTILHO refere-se às promessas como originadoras de uma grau de confiança e boa fé que facilmente levará os promissários a realizar investimentos de confiança.

O principio da segurança jurídica, por sua vez, impõe que o titular de um direito conferido pela administração possa confiar no titulo desse direito e sobre este constituir novas situações, próprias ou alheias, e travar relações válidas sempre perigo de as ver comprometidas por mudança de critério administrativo. a promessa administrativa, conferindo direitos a um particular, passa a ser ela própria parâmetro aferidor da validade de actos -  a validade que ganha das normas habilitadoras que concretiza colocando-a junto a estas na conformação da futura actuação administrativa. Daqui resulta que o acto que contrarie a pessoa de acto administrativo será inválido por violação de lei, pois actos que consolidam juridicamente interesses dos particulares criam ou modificam um poder jurídico.

Revogabilidade e revogação das promessas válidas

a promessa de acto administrativo gozará de uma imperatividade reforçada. A promessa pode ser revogada expressamente através de um acto revogatório que incida sobre aquela, destruindo os seus efeitos jurídicos, mas também pode, e será este o caso mais frequente, ser revogada implicitamente, em virtude de um acto administrativo posterior cujos efeitos jurídicos sejam compatíveis com os efeitos que resultariam da prática do acto prometido.

Promessas especialmente reguladas

O instituto da promessa de acto administrativo tem alguns campos materiais de aplicação preferencial: Pese-se no campo dos deveres de intervenção estatal na actividade economia, na concessão de subsídios, as matérias de Função Pública, no Direito Fiscal e no Direito do Urbanismo.

Foi precisamente nestes dois últimos âmbitos que o legislador sentiu necessidade de regulamentar o fenómeno promissório por ter tomado consciência da função importantíssima que para os agentes económicos representa a possibilidade de antecipação do conteúdo de certos actos, permitindo-lhes melhor organizar as suas actividades.

1. Pedidos de informação prévia em Direito do Urbanismo – utilidade extrema na busca da segurança e consolidação da esfera subjectiva dos particulares
2. Informações vinculativas em Direito Fiscal

MONICA SILVA, nº17472

Ano4, Subturma 7

O Pedido e a Causa de Pedir no Contencioso Administrativo e a Subsidiaridade do Direito Processual Civil

O objecto do processo declarativo define-se com base na pretensão formulada pelo autor. Esta matéria sobre a qual o tribunal é chamado a pronunciar-se, por norma, identifica-se com o pedido e a causa de pedir. Podemos, assim definir o pedido como a pretensão do autor deduzida em juízo, cujo conteúdo há-de relacionar-se com o litígio emergente de uma relação jurídica administrativa.[i]

 

Á semelhança do que sucede em Processo Civil, qualificando os pedidos de acordo com o efeito que pretendemos obter, existem três tipos de pedidos possíveis: declarativos, condenatórios e constitutivos.

 É admissível a cumulação de pedidos na mesma acção, como refere o art.º 4 Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que podem tomar a forma de cumulação simples (quando se pretende a produção de todos os efeitos e a procedência dos pedidos formulados pelo Autor), alternativa (quando se pretende apenas a procedência de alguns dos pedidos formulados) e subsidiária (quando o pedido é apresentado em causa de improcedência do pedido principal). 

Esta admissibilidade de cumulação de pedidos, está porém, sujeita a um critério de conexão material entre os pedidos formulados: é necessário que a causa de pedir seja a mesma e única, que os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou dependência e que a procedência dos pedidos dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou das mesmas normas jurídicas (artº.4/1 CPTA).

A causa de pedir no processo administrativo é constituída pelos factos concretos, ou seja, os factos essenciais que constituem a posição jurídica invocada, e pelas razões de direito em que se baseia a pretensão do autor.

Será possível modificar ou ampliar a causa de pedir?

Refere o Acórdão do STA, de 25 Novembro de 2009 que no:" processo de impugnação judicial, a apresentação do articulado de réplica nos moldes em que tal articulado está previsto no CPC para o processo ordinário de declaração, fica afastada a possibilidade de modificação/ampliação da causa de pedir, ao abrigo do disposto no art. 273 do Código de Processo Civil”. Aplicando analógicamente o direito processual civil, o STA decidiu que não era admissível modificar ou ampliar a causa de pedir, mediante impugnação judicial.

 A questão essencial está em  saber se o processo de impugnação judicial consente, ou não, por aplicação subsidiária, seja do CPC, seja do CPTA, a possibilidade de modificação/ampliação da causa de pedir e do pedido e, consequentemente, se lhe são aplicáveis as regras, de qualquer daqueles compêndios legais, relativas à modificação da instância. 

A Jurisprudência não é uniforme, mas é unânime a aplicação subsidiária do Direito Processual Civil nestes casos. Assim, deve entender-se que a alteração do pedido e da causa de pedir, na falta de acordo, apenas pode ser feita na réplica, se o processo em causa o admitir. Não cabe ao juiz, o dever de indagar se a acção se poderia fundar noutra causa de pedir e proceder à sua alteração ou substituição.

Tendo como referência o Direito Processual Civil, como refere VASCO PEREIRA DA SILVA, é possível ampliar a causa de pedir, mas tendo sempre em consideração as pretensões das partes. Tal ampliação nunca pode preterir a relação jurídica material, nem os direitos subjectivos dos particulares que constituem o objecto do processo, estando em causa uma acção para defesa de interesses próprios.

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[i] Como refere VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa Lições, 2011, Almedina P.252

Comentário ao Acórdão "Foto-Frost"

Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Outubro de 1987 –“ Foto-Frost” contra Hauptzollant Luebeck-ost:

Este acórdão tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado CEE, pelo Finanzgericht Hamburg (República Federal da Alemanha) destinado a obter no processo pendente, neste órgão jurisdicional, uma decisão prejudicial sobre a interpretação do artigo 177.º do Tratado CEE.

Sumula da decisão do Tribunal de Justiça:

“ Os tribunais nacionais não são competentes para declarar a invalidade dos actos das Instituições Comunitárias”.

Alcance do Acórdão:

Foi a primeira vez que o Tribunal de Justiça se viu confrontado com a necessidade de responder à melindrosa questão de saber se os tribunais dos Estados-Membros, que não decidem em última instância, eram competentes para se pronunciarem acerca da invalidade de actos comunitários.

Importa saber que se trata de uma questão prejudicial relativa à validade de um acto de direito comunitário e não de impugnação de direito nacional, nem de procurar a interpretação de um acto jurídico comunitário controvertido.

Mais, o problema é colocado no âmbito de uma decisão nacional susceptível de recurso de direito interno e, portanto, o recurso à interpelação do Tribunal de Justiça não é um dever, mas uma faculdade do juiz “a quo”.

Tem de se ter, igualmente, em conta, que o processo das questões prejudiciais, na vertente da apreciação da validade, é um dos meios processuais que o direito comunitário proporciona para o controlo da legalidade dos actos comunitários.

Resolução dada à questão controvertida no caso concreto:

As partes intervenientes no processo solicitaram ao Tribunal de Justiça que este se pronunciasse negativamente ao problema colocado.

No mesmo sentido, foi o parecer do advogado-geral Mancini.

Contudo, o parecer de Mancini deixou transparecer algumas dúvidas de interpretação do artigo, na altura em vigor, 177.º do Tratado da CEE, uma vez que este parece afirmar que a competência dos tribunais nacionais é ilimitada.

No entanto, numa interpretação mais atenta do mesmo artigo, pode-se retirar que a validade e a interpretação dos actos não são atribuídas à jurisdição dos Tribunais Nacionais, ou seja, não houve intenção de atribuir competência para aferirem da validade ou invalidade de normas comunitárias.

Para melhor esclarecer esta sua interpretação, Mancini acrescenta que a atribuição de tal competência aos tribunais nacionais, isto é, a declaração de invalidade de normas aprovadas por Instituições Comunitárias, não garantiria um alcance generalizado e, consequentemente, não garantiria uma aplicação uniforme do Direito Comunitário na União Europeia.

Deste modo, estão garantidos os princípios da segurança e da coesão jurídicas da comunidade.

Se tal fosse possível, a declaração de invalidade, por um juiz nacional de um Estado-Membro, de uma norma comunitária, levaria à violação do princípio da coesão jurídica comunitária.

Não se julgue que tais normas ficam isentas de fiscalização quanto à sua validade, apenas se afirma que o Tribunal de Justiça é o tribunal mais competente para aferir de tal validade.

Na verdade, pode acontecer que num tribunal administrativo nacional seja invocada a invalidade de um acto de Direito Comunitário. O que o resulta deste acórdão é que o tribunal nacional não tem competência para declarar a nulidade ou anular esse acto. Mas, se o juiz nacional estiver convencido de que o acto é inválido, este é obrigado a suscitar perante o Tribunal de Justiça a questão prejudicial de apreciação da validade do acto de Direito Comunitário, independentemente de da sua decisão caber recurso jurisdicional de Direito Interno.

Este é o entendimento que, pacificamente, todos os Estados-membros têm seguido – a decisão do Tribunal trouxe um novo horizonte jurisprudencial.

Estamos perante uma relação de colaboração entre o Tribunal de Justiça e os tribunais nacionais.

Caso assim não acontecesse estar-se-ia a pôr em risco o efeito obrigatório destes mesmos actos, na medida em que qualquer juiz nacional poderia afastar um acto desta natureza.

Objectivamente, o que se pretende é uma aplicação uniforme do Direito

Comunitário, ou seja, que os actos adoptados pelas Instituições Comunitárias sejam aplicados de igual forma em todos os estados-membros.

Bibliografia:

· Quadros, Fausto, “A europeização do contencioso administrativo” In: Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano : no centenário do seu nascimento. - Lisboa. - Vol. 1, 2006, p. 385-406;

· Miranda, Alberto Souto, “A Competência dos Tribunais dos Estados-Membros para Apreciarem a Validade dos Actos Comunitários no Âmbito do Art. 177.º do Tratado de Roma”, www.estig.ipbeja.pt, 1987;

· Quadros, Fausto, “Contencioso Comunitário”, Almedina, 2005.