A delimitação material da jurisdição administrativa

    No art. 212º/3 CRP pode ler-se que “compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”. Será então que estamos perante uma reserva material absoluta de jurisdição, querendo isto dizer que os tribunais administrativos apenas poderão julgar questões de direito administrativo e que apenas eles poderão julgar tais questões?

    Quanto à questão de saber se os tribunais administrativos apenas poderão julgar questões de direito administrativo, verificou-se uma evolução doutrinária no sentido negativo. Tendo em conta a generalização da utilização de institutos de direito privado, por parte da Administração, a que assistimos, actualmente, admite-se a atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de litígios referentes à actividade da Administração, ainda que respeitantes a relações de direito privado (como, por exemplo, contratos privados da Administração).

    Quanto ao segundo aspecto, o problema de saber se apenas os tribunais administrativos poderão julgar estas questões, a doutrina dividiu-se. De acordo com GOMES CANOTILHO, resulta da CRP que o legislador não pode atribuir a outros tribunais o julgamento de litígios materialmente administrativos. Por outro lado, para FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, é admissível a remissão de questões jurídicas administrativas para os tribunais comuns, tendo em conta essencialmente as dificuldades da jurisdição administrativa, por falta de meios e insuficiência do número de tribunais.

    Por seu lado, a jurisprudência, nomeadamente do STA e do TC, parece não considerar o 212º/3 um imperativo estrito, mas antes uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo. A esta posição adere VIEIRA DE ANDRADE, por considerar que aquando da feitura do preceito, ao criar-se uma “nova” jurisdição administrativa, definiu-se a sua “área de actuação”, sem que com isso se tenha pretendido criar uma reserva material absoluta. Essa definição serve como garantia institucional, da qual deriva para o legislador ordinário a obrigação de respeito o seu núcleo essencial. Naturalmente que quando se queira estabelecer um desvio a essa regra, tal legislação terá de ser elaborada pelo órgão competente que, em princípio, será a Assembleia da República. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE, “fica proibida a descaracterização ou desfiguração da jurisdição administrativa, enquanto jurisdição própria ou principal nesta matéria, mas não fica proibida a atribuição pontual a outros tribunais do julgamento de questões substancialmente administrativas, admitindo-se a razoabilidade dessas «remissões» orgânico-processuais, muitas delas tradicionais, que podem ter justificações diversas – devendo, por isso, incluir-se na margem de escolha política e, portanto, de liberdade constitutiva própria do poder legislativo, designadamente naquelas situações de fronteira em que há dúvidas de qualificação ou zonas de intersecção entre as matérias administrativas e as restantes.”

    É certo que terá sempre que ser justificado tal desvio, e demonstrada a sua conveniência, sob pena de inconstitucionalidade. Todavia, uma interpretação tão restrita do 212º/3 CRP não parece de sufragar, porquanto poria em causa leis importantes e práticas de longa tradição (nomeadamente em material contra-ordenacional ou de expropriações públicas).

  Seguindo a interpretação da jurisprudência e de VIEIRA DE ANDRADE, os tribunais administrativos surgem, apenas, como os tribunais comuns em matéria administrativa, posição que aliás veio a ser consagrada pela Reforma de 2002, quebrando um pouco a rigidez constitucional do 212º/3.

   

Responsabilidade civil do Estado

A responsabilidade civil é um conceito ético associado à ideia de que quem pratica um acto lesivo a outrem deve reparar a situação anterior (reconstituição natural) ou, não o sendo possível, indemnizar o lesado.

Apesar de este ser um conceito bastante conhecido e assente no Direito privado, a verdade é que a ideia de se responsabilizar o Estado pelos seus actos não surge antes de inícios do séc. XIX: a manifestação da vontade do soberano não podia gerar qualquer obrigação de indemnizar, uma vez que the king can do no wrong. A primeira tentativa de fundar a obrigação de indemnizar prejuízos causados a particulares por parte do Estado em princípios autónomos, não reconduzíveis ao direito civil, foi o célebre acórdão Blanco, proferido em 1873 pelo Tribunal de Conflitos francês.

Até há pouco tempo, a responsabilidade civil extracontratual do Estado, em Portugal, era regulada pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, publicado na sequência do Código Civil, diploma este que regulava a responsabilidade da Administração por actos de gestão pública. A responsabilidade por actos de gestão privada continuaria a ser regulada pelo art. 501º CC. Desta situação, vigente até à entrada em vigor da reforma do Contencioso Administrativo, resultava que, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA, “o direito de responsabilidade administrativa, com a respectiva dualidade de regimes jurídicos e de tribunais competentes, podia ser caracterizado pela ideia de fragmentação.” O facto de pelos danos causados no exercício de actividades de gestão privada a Administração responder perante os tribunais judiciais e pelos danos causados no desempenho de funções públicas já o ser perante os tribunais administrativos era ilógico, assentando numa distinção que dificilmente fará muito sentido. Este sistema, que vigorou até 2004, era injusto, uma vez que a ausência de critérios lógicos de distinção entre gestão pública e privada gerava dúvidas quanto ao direito aplicável e até muitas vezes conflitos de jurisdição negativos.

Já há muito que a doutrina debatia a necessidade de rever o velho regime legal. Tal revisão ganhou maior urgência com a entrada em vigor do novo ETAF e do CPTA. Na verdade, por força desta reforma, a jurisdição administrativa passou a ser competente para toda e qualquer acção de responsabilidade a propor contra o Estado e outras entidades públicas, trate-se de actos de gestão pública ou de gestão privada, distinção que a lei processual já não reconhece (alíneas g) h) e i) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF). Da análise destes preceitos resulta a consagração de um regime de unidade jurisdicional, tanto no que respeita ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, pelo abandono da dicotomia gestão pública e gestão privada, como também no que se refere ao contencioso de toda a responsabilidade civil pública. É que se havia o problema, atrás referido, da difícil e ilógica distinção entre gestão pública e gestão privada (que gerava dúvidas, insegurança e conflitos jurisdicionais), ainda havia outro problema: distinguia-se o contencioso da responsabilidade civil administrativa, que era da competência dos tribunais administrativos, do contencioso da responsabilidade civil dos demais poderes do Estado, que era da competência da jurisdição comum. Estes dois problemas acabaram por ser resolvidos, e bem, dando-se, então a tal unificação do sistema, tornando-o mais lógico e seguro.

Hoje, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado encontra-se regulado na Lei 67/2007, que no seu art. 1º inclui, no seu âmbito material, todos os poderes do Estado. Não está em causa que as responsabilidades do Estado-legislador e do Estado-juiz devam ser apuradas mediante a aplicação de princípios e regras que não são, nem podem ser, totalmente idênticos às do Estado-administrador. O que está subjacente a esta inovação é a ideia de que os actos praticados pelo Estado, enquanto um todo, devem ser tratados de forma unitária, pese embora possam ser tidos em conta elementos diferentes consoante o poder ao abrigo do qual este actuou. Por outro lado, para efeitos processuais, qualquer relação de responsabilidade civil pública deverá ser qualificada como administrativa, independentemente do órgão e do poder em que ela se encontra inserida. Muito embora tenha desaparecido a referência a actos de gestão pública, a verdade é que a situação da dualidade de regimes substantivos de responsabilidade se mantém. A lei em análise aplica-se apenas a acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. É precisamente por isso que o artigo 501.º do Código Civil não foi revogado pelo novo diploma legal.

No que respeita ao âmbito subjectivo, muito embora subsista a referência ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público, o legislador alargou o âmbito de aplicação subjectiva do novo regime legal às pessoas colectivas de direito privado que actuem com prerrogativas de poder público ou sob a égide de princípios e regras de direito administrativo (artigo 1.º, n,º2), aproximando-se assim de uma concepção material da Administração Pública (como actividade e não como organização).

A responsabilidade civil da Administração Pública surgiu primeiro como uma responsabilidade subjectiva, envolvendo um juízo de censura sobre o comportamento do causador do prejuízo que, podendo e devendo ter optado por outra conduta, escolheu aquela que era censurável e potencialmente danosa. Esta responsabilização assenta nas ideias de ilicitude e culpa. Mais recente é a responsabilidade objectiva. Na verdade, a responsabilização objectiva não radica em qualquer juízo de reprovação do comportamento do causador do dano, antes decorrendo de comportamentos que, não obstante perfeitamente aceitáveis no plano social, são especialmente vantajosos para aquele que, adoptando-os, causa o prejuízo, conduzindo a lei a determinar que este deve ser por ele suportado. A responsabilidade objectiva é, no essencial, um instrumento de repartição de encargos, que associa o prejuízo causado pela conduta aos benefícios decorrentes desta.

Assim, fora do âmbito da ilicitude, ao abrigo da Lei 67/2007, podem o Estado e outras entidades públicas ser responsabilizados por prejuízos causados por actividades, coisas ou serviços administrativos particularmente perigosos (art. 11º). É certo que estas actividades são do interesse da colectividade e para a satisfação dos seus interesses, pelo que, quando delas resultar um prejuízo para o particular, este não o pode suportar sozinho. Nesta sequência, o dano é transferido, então, para a colectividade, por via do pagamento de uma indemnização, financiada com o dinheiro dos contribuintes.

Para terminar a análise deste diploma, cabe ainda referir o seu art. 16º, que estatui sobre a responsabilidade do sacrifício. Estão em causa situações em que o Estado ou outras entidades públicas imponham a particulares encargos ou causem danos especiais e anormais no interesse da colectividade – por razões de interesse público, na letra da lei.

Esta situação era reconduzida no domínio da lei anterior a uma espécie de responsabilidade, a responsabilidade objectiva pela prática de actos lícitos, e aproximada da responsabilidade pelo risco. A responsabilidade pelo sacrifício está associada à ideia de que devem ser compensadas as desvantagens económicas produzidas aos particulares nas situações descritas no preceito, embora não se trate propriamente duma situação de responsabilidade civil. Optou, então, o legislador por não adoptar o termo “responsabilidade civil”, escolhendo a designação, que também já era comum, de indemnização pelo sacrifício. Na verdade, estamos muito mais perto de uma situação como a expropriação por utilidade pública do que de um caso de responsabilidade civil.

Por último, e para concluir esta análise geral da responsabilidade civil do Estado, cabe ainda referir a dualidade de meios processuais disponíveis para os particulares: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial. Na lógica do CPTA, as questões de responsabilidade civil pública geram pedidos susceptíveis de ser tutelados, em princípio, pela acção administrativa comum, a menos que se verifique a cumulação com outros pedidos, caso em que o meio processual adequado já será a acção administrativa especial. Como salienta VASCO PEREIRA DA SILVA, “são múltiplos os argumentos favoráveis à consagração de um tal sistema de cumulação de pedidos, tanto do ponto de vista da justiça material, como da tutela processual dos interesses em jogo, designadamente dos direitos dos particulares, pois a presente solução assegura a possibilidade de apreciação jurisdicional da integralidade da relação jurídica existente entre as partes.” Como tal, resta concluir que toda esta evolução do contencioso administrativo, particularmente no tocante à responsabilidade civil do Estado, é de louvar e que o caminho traçado no sentido de acabar com as dicotomias existentes e apontadas se apresentou bastante vantajoso.

Os efeitos das sentenças de anulação de actos administrativos

No contencioso administrativo prevê-se a existência de acções impugnatórias em que o pedido e a sentença se limitam à anulação de actos administrativos, não sendo obrigatória a cumulação do pedido anulatório com a reconstituição da situação hipotética actual. Levanta-se, portanto, uma questão: qual o efeito destas sentenças de mera anulação? É que o efeito meramente invalidatório não parece satisfazer os interesses do particular (ressalvados certos casos, como por exemplo a anulação de proibições).

O primeiro efeito, o mais directo, que podemos retirar destas sentenças é um efeito “constitutivo”, ou seja, ao invalidar-se o acto administrativo eliminam-se os seus efeitos, tendo por isso a sentença uma eficácia “ex tunc”. Mas, pensar que este é a única consequência deste tipo de sentenças levar-nos-ia a situações em que não se consegue retirar qualquer utilidade da mesma, uma vez que ficaria na discricionariedade da Administração a decisão de concretizar de forma fáctica as decisões anulatórias produzidas com efeitos retroactivos. Contudo, o princípio da separação de poderes impõe que a poder judicial seja exercida pelos tribunais e que o poder executivo o seja pelo Governo (Administração). Como ultrapassar esta barreira constitucional e permitir que o tribunal se “substitua” à Administração e assim se consigam retirar efeitos práticos da sua decisão?

Actualmente, a doutrina e a jurisprudência referem os efeitos “ultra-constitutivos” da sentença de anulação. Importa, contudo, perceber de onde surge este conceito.

Em 1967, FREITAS DO AMARAL formulou o princípio da reconstituição da situação hipotética actual, salientando o dever de a Administração executar a sentença, pondo a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de anulação, reconhecendo um efeito reconstitutivo da sentença, efeito este que impõe a reconstrução da situação que teria existido se não tivesse havido aquele acto (entretanto anulado), daí a expressão “situação hipotética actual”. Será, apenas, pensar, hipoteticamente como seria a situação actualmente se o acto que entretanto foi invalidado não houvesse sido praticado, e repor essa mesma situação. Por outro lado, por força deste princípio proíbe-se a reincidência, isto é, conferindo um efeito conformativo à sentença, fica a Administração obrigada a não praticar um acto com os mesmos vícios, sob pena de nulidade por ofensa ao caso julgado. Em princípio, esta nulidade apenas se justifica em caso de ofensa directa do caso julgado – 133º/2 h) CPTA -, podendo, no entanto, atingir outros actos “praticados em desconformidade com a sentença” – Ac. STA de 13/7/95.

Apareceram, ainda, outras ideias, nomeadamente o princípio da execução efectiva, que dita que se possa impor à Administração o dever de reconstituir e alterar situações de facto cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença – hoje contido no art. 173º/2 CPTA. Seguindo a posição de AROSO DE ALMEIDA, este princípio deveria possibilitar ao tribunal conhecer da validade de todos os actos que configurassem o incumprimento ilegítimo do dever de executar a sentença.

Mas, precisamente no nº 1 do artigo supra referido, hoje já podemos perceber com clareza como se resolve esta questão, uma vez que o preceito determina em que consiste este dever de execução da sentença meramente anulatória.

Como salienta VIEIRA DE ANDRADE, “poderia pensar-se, a partir deste regime, que o pedido de anulação na acção administrativa especial deixa de ser um processo sobre a validade de um acto, incorporando um juízo sobre a posição jurídica subjectiva do particular face à Administração, que teria sido lesada pela decisão de autoridade.” Na sequência desta concepção, passava a ser diferente, então, o conteúdo do juízo que, deixando de ser meramente anulatório, seria um conteúdo mais relacional, consubstanciado na decisão final do processo, constituindo o fundamento o delimitando os efeitos cominatórios da sentença de anulação.

Com efeito, pensar-se isso seria redutor. Acolhendo a posição do Autor citado, uma vez que existe um processo de execução da sentença, aceitar que na própria decisão de anulação já está “incorporada” a obrigação da resolução da questão material subjacente, retira qualquer sentido útil àquele processo, sendo a sentença de anulação, então, mais do que isso, uma sentença que reconhece o direito substantivo. Para VIEIRA DE ANDRADE, o fundamento dos chamados efeitos “ultra-constitutivos” encontra-se precisamente na autoridade da sentença, associada ao carácter retroactivo da anulação do acto ilegal – “O dever de pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito, reconstruindo a situação sem a ilegalidade, é desencadeado pela sentença, mas decorre de determinações do direito substantivo – não havendo, pois, necessidade de, para justificar o dever de reconstituição, incluir no conteúdo da sentença anulatória a decisão sobre os direitos dos particulares em face da Administração.”

Ao reconhecermos isto, percebemos e justificamos a existência de sentenças meramente anulatórias. É que o processo de execução não se limita a extrair consequências materiais da sentença anterior, acabando por ter um pouco uma dimensão declarativa, uma vez que se destina a conhecer a situação e a concretizar os efeitos condenatórios.

Por fim, tudo isto se confirma com a possibilidade de cumulação da acção de impugnação do acto administrativo e o pedido de condenação à prática do acto devido, ainda que a lei confira alguma autonomia processual ao momento em que se averigua a validade do acto, relativamente àquele em que se concretiza a reconstituição da situação.

Assim, citando novamente VIEIRA DE ANDRADE, “o dever positivo que resulta para a Administração da sentença de mera anulação é, afinal, o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da sentença, e o dever de actuar em termos legais e correctos em face desse exame – com esse alcance dir-se-á que os efeitos «ultra-constitutivos» se resumem afinal numa condenação genérica à resolução administrativa de um caso concreto, condicionada e orientada pelos termos da fundamentação anulatória.”