Garantias dos particulares: meios de reacção contra abusos da Administração

De modo a fazer face aos abusos e ilegalidades cometidas pela Administração Pública foram criados determinados poderes jurídicos que funcionam como meios de protecção ao dispor dos particulares. As chamadas Garantias funcionam, assim, como meios criados pela ordem jurídica e que têm como principal objectivo evitar ou sancionar quer a violações do Direito Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares.

As garantias ora são preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar violações por parte da Administração Pública ou a sancioná-las, isto é, a aplicar sanções em consequência de violações cometidas. Dentro destas ainda existem as garantias da legalidade ou dos particulares, consoante tenham por objectivo primordial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da Administração, ou defender os direitos legítimos dos particulares contra as actuações da Administração Pública que as violem. A lei concretiza, claramente, a garantia dos particulares através de uma única garantia de legalidade – o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administração – que funciona na prática como a mais importante garantia dos direitos e interesses legítimos dos particulares.

As garantias dos particulares dividem-se, por sua vez, em garantias políticas, garantias graciosas e garantias contenciosas.

As primeiras são garantias do ordenamento constitucional e não propriamente garantias subjectivas viradas para o cidadão. Pois, das garantias políticas dos participantes há só duas: o chamado Direito de Petição, previsto no art. 52º da CRP, quando exercido perante qualquer órgão de soberania, e o chamado Direito de Resistência, consagrado também na CRP, mas agora no seu art. 21º.

Já as garantias graciosas estão relacionadas com a actuação dos próprios órgãos da Administração activa, em prole da defesa da legalidade e boa administração. Enquanto “controles”, nas palavras do Prof. Diogo Freitas do Amaral, à disposição dos direitos e interesses dos particulares. Nestes termos, podemos afirmar que estas garantias são mais importantes e eficazes do que as acima referidas, face à maior protecção jurídica que é dada aos sujeitos. Porém, estas garantias graciosas não são totalmente satisfatórias, porque muitas vezes os órgãos da Administração Pública actuam tendo em conta critérios de eficiência na prossecução do interesse público e não o respeito pela legalidade ou pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares. Dentro das garantias graciosas dos particulares há que distinguir, por um lado, aquelas que funcionam como garantias da legalidade e as que funcionam como garantias de mérito; e, por outro lado, ainda existem as que funcionam como garantias de tipo petitório e as que funcionam como garantias de tipo impugnatório. Vejamos com algum pormenor estas duas últimas:

Quanto às garantias petitórias, estas assentam na existência de um pedido dirigido à Administração Pública para que considere as razões do particular e não pressupõe a prática de um acto administrativo prévio. Podemos elencar os seguintes tipos: O Direito de Petição consiste na faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que tome determinadas decisões ou providências em falta, tem por base, assim, a falta de uma determinada decisão necessária. Contrariamente ao que sucede no Direito de Representação que pressupõe sempre a existência de uma decisão anterior. Com o Direito de Queixa pretende-se promover a abertura de um processo que culminará na aplicação de uma sanção a um agente administrativo pelo seu comportamento lesivo. O Direito de Denúncia consiste no acto através do qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou a existência de uma certa situação sobre os quais tal autoridade tem a obrigação de investigar, fazendo parte do seu dever de ofício. A Oposição Administrativa pode ser definida como uma contestação que em certos processos administrativos graciosos os contra-interessados têm o direito de apresentar.

Já as garantias impugnatórias pressupõem a existência de um acto administrativo já praticado, e podem definir-se como os meios ao dispor dos particulares para impugnar esses actos perante autoridades da própria Administração Pública e mediante determinados fundamentos, como defende o Prof. Diogo Freitas do Amaral. As principais espécies de garantias impugnatórias são quatro:

-         Se a impugnação é feita perante o autor do acto impugnado, temos a reclamação;

-         Se a impugnação é feita perante o superior hierárquico do autor do acto impugnado, temos o recurso hierárquico;

-         Se a impugnação é feita perante autoridades que não são superiores hierárquicos do autor do acto impugnado, mas que são órgãos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de supervisão, estaremos perante recursos hierárquicos impróprios;

-        Finalmente, se a impugnação é feita perante uma entidade tutelar, então estaremos perante um recurso tutelar.

Ora, a Reclamação é o meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor, nos termos do art. 158º/2 alínea a) do CPA, com um carácter facultativo, pelo disposto no nº1 art. 160º. Esta garantia fundamenta-se na circunstância dos actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo órgão que os tenha praticado. O prazo de interposição é de quinze dias, conforme dispõe o art. 162º CPA. Os efeitos são aqueles que vêm elencados nos números constantes do art. 163º do CPA. 

O decreto-lei n.º 256-A/77 veio instituir a reclamação necessária que deixou de ser um meio de impugnação facultativo, para se tornar num meio de impugnação necessário, no sentido de que constituía condição “sine qua non” do recurso contencioso. Pode-se acrescentar ainda que a reclamação não interrompe nem suspende os prazos legais de impugnação do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou contencioso.

O Recurso Hierárquico consiste num meio de impugnação de um acto administrativo praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação ou a substituição do acto recorrido (art. 166º/2 CPA). Em primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com que se pode apelar para o superior hierárquico do órgão que praticou o acto recorrido, o recurso hierárquico pode ser de legalidade, de mérito, ou misto. Os recursos hierárquicos de legalidade são aqueles em que o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado; os recursos de mérito são aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a inconveniência do acto impugnado e, finalmente, os recursos mistos são aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade e a inconveniência do acto impugnado. A regra geral no nosso Direito Administrativo é a de que os recursos hierárquicos têm normalmente carácter misto, ou seja, são recursos em que a lei permite que os particulares invoquem quer motivos de legalidade, quer motivos de mérito, quer uns e outros simultaneamente. Existe ainda uma outra classificação de recursos hierárquicos entre necessários ou facultativos, conforme dispõe o art. 167º nº1 CPA, consoante a sua utilização desse indispensável ou não para atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente. O recurso hierárquico é sempre dirigido à autoridade ad quem, pois é a esta que se formula o pedido de reapreciação do acto recorrido.

Mas nem sempre o recurso tem de ser interposto junto do órgão a quo, o qual o fará depois seguir para a entidade ad quem, a fim de que esta o julgue (art. 169º/2 CPA). O recorrente tem assim um direito de optar por apresentar o recurso na autoridade a quo ou na autoridade ad quem.

Quanto ao prazo de interposição, este varia consoante se trate de um recurso necessário ou facultativo. Se se tratar de um recurso hierárquico necessário, vigora o disposto no art. 168º/1 CPA, fixando um prazo de trinta dias; se este não for interposto dentro do prazo, o recurso contencioso que se venha depois a interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierárquico, será extemporâneo e, consequentemente, rejeitado por ter sido interposto fora do prazo. Se for um recurso hierárquico facultativo, não há prazo para o interpor, o que sucede é que é mais favorável que o particular o faça logo no início do prazo para o recurso contencioso, porque tem toda a vantagem em que o recurso hierárquico facultativo seja decidido antes de expirar o prazo para a interposição do recurso contencioso, segundo o disposto no art. 168º/2 CPA. A interposição do recurso hierárquico produz um certo número de efeitos jurídicos, dos quais os mais importantes são o efeito suspensivo e o efeito devolutivo (art. 170º CPA). O “efeito suspensivo” consiste na suspensão automática da eficácia do acto recorrido: havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e até executório, perde a sua eficácia, incluindo a executoriedade, e fica suspenso até à decisão final do recurso; só se esta for desfavorável ao recorrente, confirmando o acto recorrido, é que este acto recobra a sua eficácia plena. A regra no nosso Direito é que os recursos hierárquicos necessários têm efeito suspensivo ao passo que os facultativos não o têm. Quanto ao “efeito devolutivo”, considera-se que na atribuição ao superior da competência dispositiva que, sem o recurso, pertence como competência própria ao subalterno. O recurso hierárquico dá lugar a três tipos de decisão possível (art. 174º CPA):

a)   Rejeição do recurso: dá-se quando o recurso não pode ser recebido por questões de forma (falta de legitimidade, por exemplo)

b)   Negação do provimento: dá-se quando o julgamento do recurso, versando sobre a questão de fundo, é desfavorável ao ponto de vista do recorrente. Equivale à manutenção do acto recorrido.

c)    Concessão do provimento: dá-se quando a questão de fundo é julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a revogação ou a substituição do acto recorrido.

O prazo de decisão de um recurso hierárquico é de trinta dias (art. 175º CPA). No âmbito da decisão, o superior hierárquico pode sempre, com fundamento nos poderes hierárquicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou, ainda, declarar a respectiva nulidade; a menos que a competência do autor do acto não seja exclusiva, o superior hierárquico pode também modificar os substituir aquele acto (art. 174º CPA).

Os Recursos Hierárquicos Impróprios podem definir-se como recursos administrativos mediante os quais se impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão da mesma pessoa colectiva, que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre ele poderes de supervisão (art. 76º CPA). Trata-se de recursos administrativos que não são recursos hierárquicos, porque o órgão “ad quem” não é superior hierárquico do órgão “a quo”, mas que também não são recursos tutelares, porque os dois órgãos, “a quo” e “ad quem”, são aqui órgãos da mesma pessoa colectiva pública. Sempre que se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um órgão de uma pessoa colectiva pública, sem que entre eles haja relação hierárquica, está-se perante um recurso hierárquico impróprio.

O Recurso Tutelar é o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto da pessoa colectiva autónoma, perante um órgão de outra pessoa colectiva pública que sobre ela exerça poderes tutelares ou de superintendência (art. 177º/1 CPA). Os seus fundamentos são a ilegalidade ou o demérito do acto administrativo (arts. 159º e 167º/2 CPA). Geralmente é um recurso com natureza facultativa (art. 177º/2 CPA), isto porque existem alguns casos de recursos tutelares necessários. Tem uma natureza excepcional, só existindo quando a lei expressamente o previr (art. 177º/2 CPA). Sendo a sua aplicação subsidiária às regras relativas ao recurso hierárquico (art. 177º/5 CPA).

As garantias jurisdicionais ou contenciosas são as garantias que se efectivam através da intervenção dos Tribunais Administrativos, representando, assim, a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares. Na nossa lei faz-se referência ao contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administração, e dos direitos e interesses legítimos dos particulares. Os dois primeiros correspondem àquilo que a doutrina chama, o contencioso administrativo por natureza, enquanto os outros correspondem àquilo a que a doutrina chama o contencioso administrativo por atribuição. O contencioso administrativo por natureza é o contencioso administrativo essencial, aquele que corresponde à essência do Direito Administrativo. A estas duas modalidades de contencioso administrativo – contencioso por natureza e contencioso por atribuição – correspondem dois meios contencioso típicos: o recurso e a acção, respectivamente. Não obstante os Tribunais Administrativos constituírem a jurisdição comum com competência em matéria de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, não constituem uma jurisdição exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relações. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resolução de diversos tipos de litígios decorrentes de relações jurídicas desta espécie. O recurso contencioso de anulação, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, tem uma função, predominantemente, subjectiva. Já o recurso contencioso de anulação, quando interposto pelo Ministério Público ou pelos titulares do Direito de acção popular, tem uma função, predominantemente, objectiva. As acções administrativas, no âmbito do contencioso administrativo por atribuições, têm uma função predominante subjectiva. Pelo disposto no art. 268º/4 CRP observamos que o contencioso administrativo desempenha hoje uma função, predominantemente, subjectiva, salvo quanto aos recursos interpostos pelo Ministério Público e, em parte, também quanto à acção popular.

Os sistemas possíveis, em matérias de órgãos competentes para conhecer das questões litigiosas entre a Administração Pública, são três:

-        O sistema do administrador-juiz;

-        O sistema dos Tribunais Administrativos;

-        O sistema dos Tribunais Judiciais.

Bibliografia:

Amaral, Diogo Freitas do

Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina

Direito Administrativo II, III, IV.

Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., ed.

Almedina, Coimbra, 2005

Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos

Tribunais Administrativos, 3ª ed., ed. Almedina, Coimbra, 2010

Diogo Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, 3ª ed., ed. Almedina, Coimbra, 2004

José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 10ª ed., ed. Almedina, Coimbra, 2009

Reforma do Contencioso Administrativo: o que mudou?

No passado dia 1 de Janeiro de 2004, entrou em vigor a legislação relativa à Reforma do Contencioso Administrativo, após um longo período de discussão pública e preparação da concretização da reforma.

         Com a entrada em vigor do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei nº 13/2004 de 19 de Fevereiro) e do novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos (Lei nº 15/2002 de 22 de Fevereiro), assistiu-se, finalmente, à concretização do modelo constitucional de Justiça Administrativa, que havia sido muito reclamado.

         Porém, as reformas legislativas por si só nada fazem, pois toda a norma requer uma interpretação, feita não apenas em abstracto, na relação entre a letra e o espírito da lei, mas também, e sobretudo, em concreto.

         Ultrapassou-se o modelo contencioso de raiz francesa, centrado no recurso contencioso de anulação e fortemente limitador dos poderes de decisão do juiz, para se passar a admitir uma nova relação de poder entre o juiz administrativo e a Administração, assistindo-se ainda a um forte alargamento dos meios processuais ao alcance do particular, mas essa é uma questão que abordarei mais adiante.

         Nestes termos, o juiz passa agora a dispor de todos os poderes inerentes à função jurisdicional, nomeadamente os poderes de reconhecer direitos, condenar a Administração a comportamentos e prestações, adoptar medidas cautelares que considere convenientes, executar as suas decisões, impor à administração sanções pecuniárias compulsórias e ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade. Por outro lado, veio a referida reforma assegurar que os tribunais administrativos funcionam como verdadeiros tribunais, cuja existência e autonomia se encontram plenamente justificadas. Em face disso, veio o legislador, pela primeira vez, enumerar o conjunto de matérias que considerou serem da competência exclusiva dos tribunais administrativos e fiscais. Passou-se, então, a um contencioso de plena jurisdição, estruturado com o intuito de proporcionar uma efectiva tutela a quem quer que se lhe dirija, como claramente resulta do artigo 2º nº 4 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Admitindo que não sejam só os indivíduos a poderem dirigir-se à tão proclamada Justiça Administrativa, em defesa dos seus direitos e interesses particulares, mas também o Ministério Público, as entidades públicas, as associações cívicas e os próprios cidadãos, em defesa dos interesses públicos, colectivos e difusos.

         Já que falava em sujeitos individuais acresce dizer que o novo contencioso, centrado em torno do princípio da tutela jurisdicional efectiva, acaba por tutelar as posições subjectivas dos interessados fazendo, por isso, corresponder a cada direito ou interesse legalmente protegido do particular, um meio adequado de defesa em juízo, seja uma tutela cautelar, um processo declarativo ou um processo executivo. Importa ainda referir que a admissibilidade de todos os meios probatórios que fazem parte do processo civil veio possibilitar o acesso directo aos factos eliminando-se, desta forma, as tradicionais restrições quanto aos meios de prova admissíveis em processo administrativo.

         Para além do que foi dito, hoje quem se dirige à jurisdição administrativa em busca da tutela jurisdicional, pode também obter do tribunal a adopção de providências destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante todo o tempo em que o processo declarativo estiver pendente. Figura que antes era praticamente inexistente, pois apenas se previa a possibilidade de recurso à figura da “suspensão da eficácia do acto administrativo”, mas agora o leque de providências previsto pelo Código é bastante vasto, comportando para além das providências especificadas no Código de Processo Civil, todas aquelas que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal. A importância desta medida legislativa, não pode deixar de ser salientada, uma vez que, sem uma tutela cautelar efectiva não pode existir tutela declarativa nem uma tutela executiva eficazes. Em face de tão rigoroso catálogo, recai sobre o juiz administrativo a enorme responsabilidade de ponderar, caso a caso, se a solicitação da providência cautelar é destituída de fundamento ou, pelo contrário, está plenamente fundada, na medida em que, é verosímil que durante a pendência da acção, a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável, perca toda a sua eficácia ou, pelo menos, parte significativa dela.

Visto isto, pode afirmar-se que as alterações no plano processual dirigiram-se, essencialmente, a dar cumprimento ao imperativo constitucional de que os tribunais administrativos deveriam proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva, aliás também expressa no CPTA, nomeadamente no seu art.2º, ou seja, plena tutela das posições subjectivas dos interessados, e que, como tal, faz corresponder, a cada direito ou interesse legalmente protegido do particular, um meio adequado de defesa em juízo. Procedendo o legislador, para o efeito, a um claro reforço dos poderes dos tribunais administrativos, nos planos declarativo, executivo e cautelar em que a própria tutela se desdobra. A concretização desta opção assentou, desde logo, na definição de dois principais meios processuais, a acção administrativa comum e a acção administrativa especial, cada uma delas dando origem quer a sentenças de simples apreciação, quer ainda a sentenças de anulação ou de condenação, tudo dependendo do pedido em concreto formulado.

Admite-se também agora, com grande amplitude a cumulação de pedidos, em função da mesma relação jurídica ou da mesma matéria de facto ou de direito (artigo 4º CPTA) e alarga-se ainda a legitimidade processual.

Assistimos ainda, ao funcionamento dos tribunais administrativos de círculo a actuarem, de facto, como tribunais de primeira instância para a maioria das situações, ao passo que o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo deixaram, por regra, de funcionar como tribunais de primeira instância, para passarem a exercer competências típicas de tribunais superiores, porém, anteriormente, todos os tribunais administrativos, independentemente do seu nível hierárquico, eram pelo menos também tribunais de primeira instância. Assim sendo, o Tribunal Central Administrativo intervém hoje, essencialmente, como tribunal de recurso das decisões dos tribunais administrativos e fiscais de 1ª instância, e o Supremo Tribunal Administrativo assume, finalmente, a sua função de Tribunal regulador do sistema, competindo-lhe apreciar questões de especial relevância jurídica ou social, com o objectivo de assegurar a fixação de jurisprudência.

         Em conclusão, a Reforma estabeleceu um modelo tendencialmente subjectivista, consagrando o processo administrativo como um processo de partes e alargando os poderes de decisão do juiz perante a Administração. Sendo que os contornos precisos do “novo” contencioso administrativo são moldados no confronto com o caso concreto e na aplicação pioneira dos novos meios processuais.

Quanto à aplicação na prática deste novo modelo de Justiça Administrativa pode dizer-se que é geral a convicção de que o balanço desta Reforma é manifestamente positivo, porque assiste-se a uma convicção partilhada não só pelos mais variados operadores dentro da comunidade jurídica, como também, fora dela, pelo cidadão comum, que se vê finalmente dotado de um verdadeiro direito de acção contra a Administração, de um leque amplo de providências cautelares, de um processo eficaz de execução de sentenças, tudo isto inovações que operam no âmbito de um processo administrativo caracterizado pelo tratamento paritário das partes, pelo levantamento de limitações aos meios de prova admissíveis, pela desburocratização e simplificação generalizada dos procedimentos, e, por isso mesmo, potenciador de uma maior economia processual, de uma maior celeridade na emanação das decisões judiciais e, finalmente, de uma prestação global mais equitativa e eficaz da Justiça.

Bibliografia:

3ª Edição Revista e Actualizada

Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo de Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida

Edição/reimpressão: 2004

Sofia Henriques, “A Tutela Cautelar não Especificada no Novo

Contencioso Administrativo Português”, Coimbra Editora.

José Carlos Vieira de Andrade, “ A Justiça Administrativa”

10ª Edição, Almedina