Contestação

 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA

Acção Administrativa Especial

Processo n.º 345/05.14 BELSB

 EXMO. SENHOR

JUIZ PRESIDENTE DO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA

 Sua Excelência o Sr. Primeiro-Ministro José das Socas, com domicílio legal no Gabinete do Primeiro-Ministro, Rua da Imprensa à Estrela, nº 4, 1200-888 Lisboa, nos termos do art.87/1 CC, tendo sido citado de acordo com o artigo 81.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais (de agora em diante, CPTA), vem apresentar a sua CONTESTAÇÃO, nos seguintes termos:

QUESTÕES PRÉVIAS

A.    DA INCOMPETÊNCIA DO TRIBUNAL

1º

A Petição de João Infeliz Àrasquinha (de agora em diante, A.) foi apresentada perante o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Porém, tendo sido demandado Sua Excelência o Sr. Primeiro-Ministro José das Socas (de agora em diante R.), o Tribunal competente é, nos termos do art.24/1/a)/iv) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (de agora em diante ETAF), o Supremo Tribunal Administrativo;

2º

Estamos perante uma situação de incompetência do Tribunal, onde foi proposta a petição de A., o que resulta na remissão oficiosa da mesma, nos termos do art.14/1 CPTA;

B.     DA CUMULAÇÃO DE PEDIDOS

3º

A. invoca que estamos perante uma situação de cumulação legal, por força do art.4/1/b) CPTA e art.47/1 e 4/b) CPTA;

4º

O art.4/1/b) CPTA refere quais os pressupostos alternativos para a cumulação, quando a causa de pedir é diversa: tal cumulação só é possível quando a apreciação dependa dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito;

5º

Este artigo é, no entanto, a regra geral;

6º

A. instaurou Acção Administrativa Especial de Impugnação do Acto Administrativo, o que conduz à aplicação do art.47/1 e 4/b) CPTA;

7º

O art.47/1 CPTA exige que haja uma relação material de conexão para que seja possível uma cumulação legal;

8º

O art.47/4/a) e b) CPTA explicita o que é a relação material de conexão;

9º

A. alega o art.47/4/b) CPTA como base legal da cumulação de pedidos. Porém, este artigo exige o preenchimento de requisitos cumulativos: para existir uma cumulação válida têm de se verificar as mesmas circunstâncias de facto e os mesmos fundamentos de Direito;

10º

Os fundamentos apresentados por A. na PI não se coadunam com esta exigência, tal como o recurso à Acção Especial Administrativa de Impugnação de Actos Administrativos para ambos os pedidos;

11º

Consequentemente, haverá absolvição da instância, nos termos do art.4/3 CPTA e 47/5 CPTA e, também, por força do art.89/1 g) e 2 CPTA, que qualifica a ilegalidade da cumulação como um fundamento que obsta ao prosseguimento do processo;

QUANTO AO PEDIDO DE NULIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO

12º

A. peticiona a nulidade do acto administrativo de R., que aprova a redução dos salários dos funcionários públicos em 10%;

I - POR EXCEPÇÃO

A.    DA ILEGITIMIDADE DO RÉU

13º

A. refere que o acto de redução de 10% do salário dos funcionários públicos foi praticado por R. (artigo 2º PI);

14º

O acto em causa foi realizado pelo Governo, órgão colegial que integra a Administração Directa do Estado, e não por R.;

15º

R. é membro do Governo, nos termos do art.183/1 CRP;

16º

No entanto, a prossecução de tal acto não está no âmbito da sua competência individual, nos termos do art.201/1 CRP, sendo que não foi R., enquanto pessoa individual, que o praticou;

17º

A Petição foi, deste modo, proposta contra parte ilegítima, nos termos do art.10/2 CPTA, provocando um vício de ilegitimidade passiva;

18º

Consequentemente, por força do art.89/1/d) CPTA, tal constitui um fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, que pode resultar numa absolvição da instância, por força do art.89/1/2 CPTA;

II – POR IMPUGNAÇÃO

A.    DA SITUAÇÃO DE GRAVE CARÊNCIA ECONÓMICA

19º

A. vem alegar, no artigo 16º da PI, estar em situação de grave carência económica;

20º

Tem sido entendimento jurisprudencial que a gravidade da situação de carência económica e dos danos dela derivada tem que ser apreciada segundo um critério de razoabilidade. Nem se exige uma situação de indigência, ou próxima dela, nem basta qualquer acréscimo de despesas em consequência dos danos sofridos. Só uma efectiva redução de ganhos do lesado, que afecte seriamente e de forma definitiva a possibilidade da satisfação das suas necessidades básicas, bem como daqueles que directamente de si dependem, justifica a providência. Há que confrontar a situação económica do requerente antes e depois do facto danoso, averiguando os rendimentos obtidos e contabilizando as despesas efectuadas, e verificar se, em consequência do evento danoso, o requerente ficou numa situação de manifesta insuficiência de rendimentos para viver dentro dois limites da dignidade humana. Não se deve atender ao nível de qualidade de vida que o requerente estava habituado a fazer, mas ao nível de qualidade mínima que deverá ser considerado para se ter uma vivência condigna . (Ac. Tribunal central administrativo do norte (7.12.04));

21º

A redução salarial de A. foi de €200, o que resultou num rendimento mensal de €1800;

22º

Esta retribuição é mais que o equivalente ao triplo do salário mínimo nacional, conforme dita o art.1/1 DL 143/2010. Não nos parece, analisando o enquadramento do modo de vida de A., que este esteja perante uma situação de grave carência económica, nem que tal se possa incluir na interpretação jurisprudencial do conceito em causa.

23º

O art. 59/1 CRP vem instituir o direito a uma justa retribuição do trabalho.  A retribuição deve assim ser conforme à quantidade de trabalho, à natureza do trabalho e à qualidade do trabalho, sendo que o trabalho igual em quantidade, natureza e qualidade deve corresponder a um salário igual, proibindo-se, desde logo, as discriminações entre trabalhadores;

24º

  De acordo com a posição do Prof. Dr. Gomes Canotilho, a retribuição deve garantir uma existência condigna, ou seja, deve assegurar não apenas o mínimo vital, mas também condições de vida, individuais e familiares, compatíveis com o nível de vida exigível em cada etapa do desenvolvimento económico e social do País. Uma das mais visíveis expressões deste princípio é o estabelecimento de um salário mínimo, bem como a sua actualização anual;

25º

Deste modo, o rendimento deve assegurar as condições de vida compatíveis com o nível de vida exigível em cada etapa do desenvolvimento económico e social do País. Tendo em conta que Portugal está a passar por uma crise económica , os interesses superiores do Estado sobrepõem-se ao principio do não retrocesso, e é constitucionalmente admissível  a redução salarial, se esta não puser em causa um modo de vida condigno exigível à época em questão;

26º

A diminuição salarial efectuada não viola o Principio da Igualdade, tendo os cortes salariais sido efectuados a nível transversal a todos os funcionários da função pública;

B.     DA ALEGADA VIOLAÇÃO DO DIREITO AO TRABALHO

27º

A. vem alegar, também, nos arts. 30º e 32º da PI, ter havido violação do direito ao trabalho, consagrado no art.58 CRP;

28º

O artigo 58º da CRP , que trata do direito ao trabalho, dispõe:

1. Todos têm direito ao trabalho.

2. Para assegurar o direito ao trabalho, incumbe ao Estado promover:

a) A execução de políticas de pleno emprego;

b) A igualdade de oportunidades na escolha da profissão ou género de trabalho e condições para que não seja vedado ou limitado, em função do sexo, o acesso a quaisquer cargos, trabalho ou categorias profissionais.

29º

O Direito ao Trabalho reconhece aos cidadãos um direito a uma acção ou prestação do Estado, que constitui este numa verdadeira obrigação constitucional de actuar no sentido de que aquela pretensão obtenha satisfação efectiva, porém enquanto direito positivo, não confere um direito subjectivo a obter um concreto posto de trabalho, mas obriga o Estado a definir politicas de criação de postos de trabalho, bem como garantir formação cultural e técnica e valorização profissional, cujo incumprimento pode configurar uma omissão constitucional.

30º

O Direito ao Trabalho tem quatro dimensões:

a) liberdade de procurar emprego;

b) direito à igualde de acesso a quaisquer cargos ou tipos de trabalho;

c)direito a exercer efectivamente a actividade correspondente ao seu posto de trabalho;

d)direito a não ser privado do posto de trabalho alcançado.

31º

Nenhuma destas incumbências do Estado e nenhuma destas dimensões foram postas em causa na redução salarial efectuada ao A.;

32º

A diminução do salário da função pública não corresponde ao despedimento do trabalhador nem a qualquer outro facto de discriminação;

33º

Tem, pelo contrário, como finalidade a possibilidade de manutenção dos inúmeros postos de trabalho existentes na função pública;

34º

Por isso mesmo, nestes termos, muito dificilmente se pode configurar tal situação como uma ofensa ao direito ao trabalho, constitucionalmente consagrado (aproximando-se deste sentido Ac. Tribunal Central Administrativo Norte 5/3/2009);

35º

Esta questão da redução salarial tem suscitado, ainda, diversas discussões a nível doutrinário acerca da sua constitucionalidade;

36º

No entendimento de Raul Mota Cerveira, o Governo pode ser tentado a justificar a adopção da medida com base no instituto da colisão de direitos;

37º

Tiago Duarte, por sua vez, considera que há motivos justificados, de interesse público que podem fazer com que o TC permita a redução em causa;

38º

Jorge Bacelar Gouveia e Marcelo Rebelo de Sousa, defendem, ambos, que os cortes apenas estariam de acordo com o texto constitucional se fossem temporários;

39º

Paulo Otero lembra que ao princípio da proibição no retrocesso se sobrepõe o princípio da urgência e da necessidade de atenuar o défice público, exigências que são de análise urgente perante o panorama de crise mundial que se vive;

40º

Nesta situação, estamos perante uma colisão de diversos direitos e princípios que exigem uma ponderação dos mesmos, de forma a serem todos respeitados, sem se abandonar, totalmente, a tutela de um deles: a estabilidade económica do pais, o direito ao trabalho, o direito à retribuição e a paz social;

C.    DA ALEGADA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA

41º

É ainda alegado por A., no art.33º da PI, estar-se perante uma violação do princípio da dignidade humana, ao proceder-se à redução salarial;

42º

No entendimento do Prof. Paulo Otero, os direitos sociais pressupõem a existência de condições materiais condignas de vida, exigindo um rendimento mínimo que permita a satisfação das necessidades básicas de alimentação, vestuário e habitação, e ainda estruturas que garantam a saúde, a educação e o acesso á cultura por parte de todo o ser humano;

43º

Diz ainda este autor que a dignidade humana é um valor absoluto, cria uma obrigação universal de respeito entre todos os homens e por parte dos poderes públicos, assumindo o papel de fonte de deveres fundamentais e revelando-se insusceptível de derrogação ou limitação por quaisquer outros valores, interesses ou bens constitucionais, salvo na medida em que isso torne necessário para garantir um espaço de operatividade que salvaguarde a dignidade humana concorrente ou conflitual de outros seres humanos;

44º

Atendendo às circunstâncias económicas que o Estado português atravessa, é justificável que se reduzam os salários, de forma a garantir que ninguém perca o seu posto de trabalho: esta é a única forma de se respeitar, de facto, o direito ao trabalho, previsto no art.58/1 CRP, e, consequentemente, garantir o respeito pela dignidade da pessoa humana e pela sua subsistência;

45º

Neste sentido, concluímos que não existe uma violação da dignidade humana, tal como alegado no art.33º da PI, uma vez que o mínimo existencial está assegurado pela retribuição que A. aufere;

46º

Ainda, que a garantia de estruturas de saúde, educação e acesso à cultura não foi colocada em causa, uma vez que Portugal é um Estado Social que garante aos seus cidadãos o acesso livre e tendencialmente gratuito a estes serviços, configurados como direitos sociais e culturais, nos termos dos arts.64, 73 e 74 CRP;

QUANTO AO PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO

47º

A. peticiona, ainda, a declaração de ilegalidade do acto administrativo de R., que aprova a construção do novo aeroporto de Lisboa, resultado de uma parceria público privada entre o Governo e a Sóbetão;

I - POR EXCEPÇÃO

A.    DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DO RÉU

48º

Tal como foi alegado nos artigos 13º a 18º da presente Contestação, R. é, também neste pedido, parte ilegítima;

49º

Consequentemente, por força do art.89/1/d) CPTA, constitui-se um fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, que pode resultar numa absolvição da instância, por força do art.89/1/2 CPTA;

B.     DA ILEGITIMIDADE ACTIVA DO AUTOR

50º

A. não é parte legítima, nos termos do art.9/1 CPTA, para intentar Acção Administrativa Especial de Impugnação de Acto Administrativo em relação a este pedido;

51º

O A. é, nestes termos, parte ilegítima quanto a este pedido, provocando um vício de ilegitimidade activa;

52º

Consequentemente, estamos perante um fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do art.89/1/d) CPTA, o que pode resultar numa absolvição da instância, por força do art.89/1/2 CPTA.

C.    DA FORMA DE PROCESSO

53º

O recurso à acção popular, nos termos do art.9/2 CPTA e Art.2/1 Lei 83/95, seria muito mais pertinente e não levantaria questões em relação à ilegitimidade;

54º

A acção popular vem consagrada no art.52/3 CRP;

55º

Diz-nos Robin de Andrade que o direito de acção judicial conferido pelo direito de acção popular é um direito autónomo à prestação de uma actividade jurisdicional, por parte dos órgãos competentes do Estado, traduzindo-se na atribuição de um direito subjectivo. Estamos perante a defesa de interesses difusos, da colectividade, o que retira a necessidade de existir interesse individual e subjectivo do indivíduo - o interesse a prosseguir deve ser suficientemente difuso e geral para não se identificar com o interesse pessoal do seu agente, segundo Mariana Sotto Mayor;

56º

Assim sendo, A. poderia ter recorrido à acção popular, em vez de recorrer a uma Acção Administrativa Especial de Impugnação de Acto, na medida em que, nesta última, tem de se provar um interesse individual e legítimo para intentar a acção, o que não acontece, de todo, neste caso;

II – POR IMPUGNAÇÃO

57º

É ainda importante notar que, o critério da preferibilidade alegado no artigo 37º da PI não é um critério de decisão a que se deve recorrer, não conferindo qualquer tipo de legitimidade para a petição apresentada;

58º

Acresce, ainda, o facto de o acordo para a construção do aeroporto ter sido realizado previamente ao Acordo Troikado (Doc.4 da PI) e com a participação de fundos europeus consignados a este fim;

59º

Nestes termos, será muito mais prejudicial para o Estado português a suspensão da construção do aeroporto, devido à elevada cláusula de incumprimento presente no contrato que concessiona tal construção, do que terminar o projecto em consideração;

60º

Do mesmo modo, as consequências para o Estado português por utilização indevida de fundos comunitários são demasiado gravosas e penalizadoras, caso se venha a verificar tal suspensão;

61º

Assim, em nada aproveita ao Estado português e, consequentemente, aos seus cidadãos tal suspensão.

Nestes termos, e nos mais de direito que V. Exa. mui doutamente suprirá, deve o R. ser absolvido na instância, nos termos do nº1, alíneas d) e g) e do nº2 do art. 89.º do CPTA;

Ou, se assim não se entender, deve a presente acção ser julgada improcedente devido ao facto de os actos administrativos impugnados não sofrerem de nenhum dos invocados vícios de violação de lei fundamental e lei ordinária.

Junta: Procuração Forense (Doc.1); Documento Único de Cobrança (Doc.2);

Testemunhas:

- José das Socas, solteiro, portador do B.I. nº 1384982, emitido a 27/08/2001, pelo Arquivo de Lisboa, contribuinte fiscal nº 226133452, com domicílio legal no Gabinete do Primeiro-Ministro, Rua da Imprensa à Estrela, nº 4, 1200-888 Lisboa, Primeiro-Ministro de Portugal;  

- Jominho Miranda, casado, portador do B.I.nº1246987, emitido a 22/03/2000, pelo Arquivo de Lisboa, contribuinte fiscal nº 233505725, residente na Praceta do Poder Local, nº3-7ºDTO, 1700-174, Lisboa, constitucionalista.

A Advogada

____________________________

              ( Marta Teixeira dos Demónios)

DOC 1.

Procuração Forense

Sua Excelência o Sr. Primeiro-Ministro José das Socas, com domicílio legal no Gabinete do Primeiro-Ministro, Rua da Imprensa à Estrela 4, 1200-888 Lisboa, portador do Bilhete de Identidade n.º 15566932, emitido em 02/01/2008, em Lisboa, pelos Serviços de Identificação Civil, contribuinte fiscal n.º 120669953, constitui sua bastante procuradora a Sr. Dr.ª Marta Teixeira dos Demónios, advogada da Sociedade de Advogados Femina, Sociedade de Advogados, RL", com escritório na Avenida das Troikas, Estabilidade e Crescimento, n.º 8 - 12º, 3945-221 Lisboa, com cédula profissional n.º 62227984 e contribuinte fiscal n.º 198543675, a quem confere os mais amplos poderes forenses gerais, bem como os especiais para confessar, desistir e transigir do pedido ou da instância e ainda poderes de representação junto de quaisquer instituições, organismos ou entidades públicas, nacionais ou da União Europeia.

Lisboa, 19 de Maio de 2011

José das Socas

(Sr. Primeiro-Ministro José das Socas)

DOC 2.



Sobre a Autonomia da Jurisdição Administrativa

Apresento um excerto do discurso do Conselheiro Lúcio Alberto de Assunção Barbosa na sua tomada de posse como Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, em 16 de Dezembro de 2009. Nestas fase do discurso é analisada a validade da autonomia da Jurisdição Administrativa.

“Aproxima-se o tempo de revisão constitucional. E paira no ar, larvar, a ameaça da autonomia da jurisdição. É uma questão recorrente. Quase duzentos anos depois da sua criação – o Conselho de Estado, que precedeu a criação do Supremo Tribunal Administrativo, data de 1845 – , eis que se fala uma vez mais na integração desta jurisdição na jurisdição comum. Tentativas idênticas tiveram lugar, sem resultado, na monarquia e na I República. Bater-me-ei para que, hoje, idêntico insucesso tenha a tentativa que, de forma silenciosa e encapotada, está em curso.

A questão é hoje mais preocupante, visto circularem até estudos que apontam para essa solução, como se estes fossem neutros e fossem o «abre-te sésamo» da solução deste problema. Mas esta questão – há que dizê-lo sem rodeios – também tem, ou

tem sobretudo, uma dimensão política e corporativa. Na verdade, esta jurisdição, hoje rejuvenescida com a reforma empreendida em 2004, afirma-se cada vez com um potente foco polarizadorde poder.

Aqui se jogam, cada vez mais, as grandes questões que afligem as sociedades actuais.Cada vez mais o direito público é chamado a intervir e a regular as

complexas relações entre os cidadãos e o poder. Ora, uma magistratura que abarcasse não só o direito comum, mas também o direito público tornava-se uma magistratura poderosíssima, portadora de um poder mais vasto e cada vez mais influente. Aqui uma dimensão corporativa. Mas também uma dimensão política.

È expectável que, num segundo momento, haja a tentação de controlar ou, pelo menos, influenciar o poder judicial, o que é mais facilmente alcançável se todo o poder judicial estivesse reunido numa única jurisdição. Basta uma nova revisão constitucional com esse objectivo. Daí que os próceres desta revolução sejam muitos daqueles que, nos bastidores, procuram consumar este intento. Mas posso assegurar-vos que o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo está atento e não só não ficará silencioso como se irá bater com todas as forças contra essa solução. E eu sou um homem de causas. Todavia, cabe ao legislador constituinte uma última palavra sobre a questão e espera-se dele a lucidez suficiente para que a solução final não seja mais um erro. Aliás, não deixa de ser estranho que numa época de crise das instituições, em que tudo parece desmoronar, com tantos e tão graves problemas em mãos, se queira, agora, equacionar essa questão. Como se ela fosse a panaceia para todos os problemas. De resto, acrescente-se que, para além dessa dimensão política e corporativa, esta questão tem também uma dimensão científica igualmente relevante. Com efeito, a eventual integração desta jurisdição na jurisdição comum constituiria um golpe fatal no funcionamento da justiça do direito público. Não mais os juízes seriam altamente especializados nesta área tão específica.

Não mais haveria juízes nos Tribunais Superiores com grande experiência e conhecimentos nesta relevante área de saber. Quem ganharia com essa alteração? O cidadão comum não seria com certeza. Seria, pois, um erro insanável a concretização deste projecto. Esperemos, assim, que o legislador constituinte não faça escolhas erradas. E tenha presente que um povo sem memória é um povo sem futuro.

É certo que esta jurisdição se debate hoje com problemas ingentes mas a sua solução não passa por aí. Os nossos problemas são outros. Num tempo em que tanto se fala de avaliação, em que esta está erigida como uma âncora que conduz à excelência, encontra-mo-nos há seis anos sem um quadro de inspectores.

Por outro lado, a reforma do contencioso tributário está por completar. O quadro de juízes de 1ª instância, ao nível desta área, é absolutamente incapaz de responder à procura. O que significa que, nem a curto nem a médio prazo, haverá qualquer possibilidade de responder às necessidades dos cidadãos. É certo que o poder político proporcionou há pouco tempo um reforço de juízes nesta área de jurisdição, com um recrutamento excepcional de magistrados judiciais e do Ministério Público. Minorou o problema. Mas não o resolveu. É preciso solucionar esta questão com o recrutamento – por via normal, acentue-se, e não mais por recrutamentos ad hoc – de um número de juízes, que responda às necessidades nesta área. E à sua crescente relevância. E dotar os tribunais de um número de funcionários que responda às necessidades dos quadros.

Sem funcionários nem é possível movimentar os processos e não há resposta ao labor dos magistrados. E é preciso atalhar rapidamente este magno problema, até por razões económicas. Ouvem-se queixas sobre o mau funcionamento da justiça, e como este afecta ou pode afectar o desenvolvimento económico. Diz-se que muitas empresas estrangeiras têm dúvidas em instalarse no País, porque a justiça não funciona, ou funciona de uma forma tão lenta que causa danos irreparáveis ao seu labor. Mas como é possível dar resposta a tais solicitações com uma tão gritante falta de meios?

Num tempo de grandes dificuldades económicas, em que todo o investimento económico é necessário, há que repensar rapidamente este problema, fazendo funcionar de forma eficaz estes Tribunais. É que – não o esqueçamos – a área fiscal é uma área da maior relevância não só para os cidadãos, como também para as empresas. E a solução para este problema – hoje insolúvel pelos meios tradicionais – poderá passar obrigatoriamente pela resolução alternativa dos litígios pendentes, através de um compromisso arbitral, que permita a solução dos mesmos através de soluções extrajudiciais. Mas o problema não se esgota aqui.

Seis anos após a implementação da reforma do contencioso administrativo, talvez seja o momento de a repensar e introduzir as alterações que se mostrem necessárias. E também nos tribunais superiores há que repensar com urgência o redimensionamento dos quadros, pois há áreas – quer na área administrativa (TCA – Sul), quer na área tributária (TCA – Norte) onde a situação é preocupante. Tudo questões a justificar uma rápida solução por parte do poder político.”

Pressupostos Processuais Da Impugnação De Actos Administrativos

            Na nossa ordem jurídica, verificou-se, com a reforma do Contencioso Administrativo, um duplo alargamento da noção tradicional do acto administrativo, já que, por um lado, cabem no âmbito da jurisdição administrativa as actuações unilaterais de órgãos de outros poderes estaduais (art. 4/1 al. c) do ETAF, que fala em “actos materialmente administrativos”), por outro lado, também são de considerar como tal as actuações dos particulares colaborando com a Administração no exercício da função administrativa (art. 4/2 al. d) do ETAF ), para além, como é óbvio, das actuações da Administração Pública sob a forma privada.

            O CPA adoptou uma noção ampla e “aberta” de acto administrativo, que compreende toda e qualquer decisão destinada à produção de “efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” (vide art. 120.º). Tanto as actuações agressivas como as prestadoras ou as infra-estruturais são consideradas pela lei como actos administrativos. Portanto, os actos administrativos impugnáveis tornaram-se, hoje em dia, uma realidade de contornos muito amplos, que compreende não apenas as decisões administrativas finais e “perfeitas”, criadoras de efeitos jurídicos novos, como também aquelas actuações administrativas imediatamente lesivas de direitos dos particulares, que tanto podem ser actos intermédios como decisões preliminares, ou simples actos de execução. Por tudo isto, são de afastar, entre nós, noções restritivas de acto administrativo, seja ao nível substantivo, seja ao nível processual. Actos administrativos são todos os que produzam efeitos jurídicos mas, de entre estes, aqueles cujos efeitos forem susceptíveis de afectar, ou causar uma lesão a outrem, são “contenciosamente” impugnáveis.

            Tão importante é esta abertura da noção processual de acto administrativo, que o legislador constituinte lhe atribuiu mesmo natureza de direito fundamental, incluindo expressamente a faculdade de impugnar quaisquer actos administrativos susceptíveis de lesar posições subjectivas dos particulares no próprio conteúdo do direito de acesso à justiça administrativa (art. 268/4 CRP).

            Se se atentar na noção de acto administrativo, pressuposta e adoptada pelo legislador da reforma do Contencioso Administrativo, pode-se dizer que ela apresenta, em relação às concepções tradicionais, dois tipos de transformações, externas (i.e., determinadas pelas opções globais em matéria de processo) e internas (resultantes da própria modificação de acto, em si mesma), sendo que as mais importantes são estas últimas, e no âmbito das quais podemos destacar:

a)      O alargamento da impugnabilidade dos actos administrativos, que passa a ser determinada em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares (art. 51/1 CPTA), desta forma se dando cumprimento ao disposto no art. 268/4 CRP, que consagrou um modelo de Justiça Administrativa predominantemente subjectiva, mas que, complementarmente, assume uma função de tutela da legalidade e do interesse público. Por isso, Vasco Pereira da Silva concorda com a solução material adoptada pela CRP, ao referir-se a actos com eficácia externa e a actos lesivos, dependendo o critério da impugnabilidade da função e da natureza da acção de impugnação, havendo que distinguir consoante:

1)     Se tratar de uma acção para a tutela de um direito do particular em face da Administração, caso em que o meio processual de impugnação assume uma função predominantemente subjectiva e, nesse caso, o critério da impugnabilidade é determinado pela lesão dos direitos dos particulares;

2)     Ou caso se trate de uma acção para defesa da legalidade e do interesse público, em que a função do meio processual é predominantemente objectiva, e, então, a recorribilidade do acto depende da sua eficácia externa.

Mas, se a solução é correcta, a formulação do n.º 1 do art. 51.º CPTA está algo infeliz, pois ela parece dar a entender que o critério mais amplo é o da eficácia externa, facto que é expressamente contrariado pelo regime jurídico consagrado pelo Código, que prevê a impugnação de actos desprovidos de eficácia externa (art. 54.º), desde que lesivos.

b)     A extensão da impugnabilidade decorrente da possibilidade de apreciação dos actos procedimentais. O que implica a relevância jurídica autónoma do procedimento e o abandono de uma qualquer ideia de “definitividade horizontal” dos actos administrativos como critério de impugnabilidade. Assim, os actos de procedimento são susceptíveis de impugnação autónoma (art. 51/1 CPTA). E a não impugnação do acto de procedimento não preclude a possibilidade de impugnar a decisão “final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento” (art. 51/3).

c)      A possibilidade de controlo judicial imediato dos actos de subalternos, afastando-se expressamente toda e qualquer exigência de recurso hierárquico necessário (art. 51/1) que, na opinião de Vasco Pereira da Silva, era uma figura ferida de inconstitucionalidade (nomeadamente por violar o princípio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares e o princípio da separação entre a Administração e a Justiça, entre outros).

Para Vasco Pereira da Silva, o CPTA afasta inequívoca e definitivamente a “necessidade” de recurso hierárquico, como pressuposto de impugnação contenciosa dos actos administrativos, através das seguintes disposições:

- Consagração da impugnabilidade contenciosa de qualquer acto administrativo que seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares ou que seja dotado de eficácia externa (art. 51/1 CPTA);

- Atribuição de efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo à utilização de garantias administrativas (art. 59/4), o que significa conferir uma maior eficácia à utilização dessas garantias. Assim, da perspectiva do particular, passa a poder valer a pena solicitar previamente uma “segunda opinião” por parte da Administração, não vendo precludido o seu direito de impugnação contenciosa pelo decurso do prazo;

- Estabelecimento da regra segundo a qual, mesmo nos casos em que o particular utilizou previamente uma garantia administrativa e beneficiou de consequente suspensão do prazo de impugnação contenciosa, isso não impede a possibilidade de impugnação contenciosa do acto administrativo (art. 59/5 CPTA). Todas as garantias administrativas passaram a ser, portanto, “facultativas”, delas deixando de depender o acesso ao juiz.

Mas, se é pacífico afirmar que “O CPTA não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa” (Mário Aroso de Almeida), tende agora a surgir uma interpretação restritiva deste regime jurídico, segundo a qual se estaria apenas aqui perante uma revogação da regra geral da exigência de recurso hierárquico necessário, constante do CPTA, mas que ela não implicaria a revogação de eventuais regras especiais, que consagrassem tal exigência, quando existissem, nem afastaria a possibilidade de estabelecimento de similares exigências em lei especial. Para Mário Aroso de Almeida, “na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve entender-se que os actos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os tribunais administrativos sem necessidade de prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa. As decisões administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária, nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada”.

Vasco Pereira da Silva não acompanha esta visão restritiva, na medida em que lhe parece contrariar tanto as disposições constitucionais como o regime jurídico consagrado no CPTA, e cuja justificação lhe parece residir mais em considerações de política legislativa do que em argumentos estritamente jurídicos. Este professor aponta, designadamente, as seguintes razões: não faz sentido considerar que se mantém a exigência da via administrativa prévia se se consagra sempre a possibilidade de impugnação contenciosa imediata das decisões administrativas; porque não faz sentido que a revogação da “regra geral” não tenha implícita a revogação de todas as outras normas que se limitavam a reiterar o mesmo regime jurídico; o modo mais correcto de entender as normas que continuam a prever a existência de garantias contenciosas administrativas necessárias não tem a ver com revogação, mas sim com caducidade destas últimas, por falta de objecto; é uma “missão impossível” justificar, nomeadamente, que, depois da concretização legislativa do direito fundamental de acesso à Justiça Administrativa, mediante a consagração da regra da desnecessidade de impugnação administrativa prévia ao acesso ao juiz, pudessem existir excepções a um tal regime; o próprio CPTA, concretizando o direito fundamental de acesso ao Contencioso Administrativo (do art. 268/4 CRP) estabelece um princípio de “promoção do acesso à justiça” (art. 7.º Código), segundo o qual o “mérito” deve prevalecer sobre as “formalidades”, o que implica, entre outros corolários, a regra segundo a qual devem ser evitadas “diligências inúteis” (art. 8/2 Código).

De tudo o que fica dito, resulta que o CPA permite a imediata impugnação dos actos administrativos praticados pelos subalternos, afastando a exigência de recurso hierárquico necessário. Sendo agora necessário que o legislador, tendo em conta a CRP e o novo regime processual, proceda à “harmonização” das disposições do CPA e demais legislação avulsa, nomeadamente daquelas que ainda procedem à distinção entre recurso hierárquico necessário e facultativo (arts. 166.º e ss. CPA), em termos que não mais se justificam.

Para Vasco Pereira da Silva, a solução mais adequada, para compatibilizar os regimes jurídicos do procedimento e do processo, passaria pela revogação expressa das disposições que prevêem o recurso hierárquico necessário (por uma questão de certeza e segurança jurídicas, uma vez que deve-se considerar que elas já caducaram), ao mesmo tempo que procedesse à generalização da regra de atribuição de efeito suspensivo a todas as garantias administrativas.

Trata-se de uma solução que permitiria satisfazer todos os interesses relevantes em presença: o do particular, que passava a ter um estímulo acrescido para utilizar as garantias administrativas; o da Administração, que passaria a gozar, em termos mais alargados, de uma “segunda oportunidade”, para melhor cumprir a legalidade e realizar o interesse público; e o do bom funcionamento do sistema de justiça administrativa, pois o eficaz funcionamento das garantias administrativas poderia servir de “filtro” a litígios susceptíveis de ser preventivamente resolvidos.

Entretanto, e enquanto não sobrevier a intervenção do legislador do procedimento, deve-se entender que caducam todas as normas que prevejam a “necessidade” de recurso hierárquico, ou de qualquer outro meio gracioso, pelo que todas as garantias administrativas são de considerar como facultativas, no sentido de que não impedem o particular de utilizar imediata, ou simultaneamente, a via contenciosa, além de possuírem um efeito suspensivo dos prazos de impugnação contenciosa. Mas enquanto não sobrevier a intervenção do legislador do procedimento, deve-se considerar que o particular lesado por um acto administrativo de um subalterno, que preenchesse a previsão do anterior recurso hierárquico necessário, pode optar por uma de três coisas:

- intentar, desde logo, a acção administrativa especial, acompanhada ou não do respectivo pedido cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo;

- proceder à prévia impugnação hierárquica que, para além do efeito geral de suspensão do prazo de recurso contencioso, deve continuar a gozar, neste caso, de efeito suspensivo da execução do acto administrativo e, só depois, em função do resultado, utilizar ou não a via contenciosa;

- impugnar hierarquicamente a decisão administrativa, que goza do referido efeito de suspensão de eficácia, mas tendo ainda a possibilidade de aceder imediatamente a tribunal, sem ter necessidade de esperar pela decisão do recurso hierárquico.

d) A sindicabilidade de actos administrativos que, sendo jurídicos, não são necessariamente de definição do direito.

e) A delimitação do âmbito de impugnabilidade em razão da eficácia e já não da executoriedade dos actos administrativos.

            Outros pressupostos processuais são a legitimidade e a oportunidade

            O CPTA, nos seus preceitos iniciais, para além das referidas regras relativamente aos elementos do processo, contém também disposições referentes aos pressupostos processuais específicos do Contencioso Administrativo, e comuns a todos os meios processuais, nomeadamente a legitimidade (arts. 9.º e ss.), o patrocínio judiciário (art. 11.º), a competência do tribunal (arts. 13.º e ss.). Se parece correcta esta opção de estabelecer regras e princípios comuns respeitantes aos pressupostos processuais do Contencioso Administrativo, menos adequado parece ser o facto de a lei não ter procedido a uma diferenciação efectiva do que era comum e do que era especial, acabando por repetir, a propósito de cada um dos meios processuais, o que já antes tinha deixado dito em termos gerais.

            No que respeita à legitimidade – que, do ponto de vista da teoria do processo, constitui o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida -, o Código contém ainda uma Subsecção II (Da Legitimidade), a propósito da acção administrativa especial qualificada em razão do pedido de impugnação, onde se estabelece um regime “especial” que estipula regras relativas à “legitimidade activa” (art. 55.º) e aos “contra-interessados” (art. 57.º), para além da questão (que, em rigor, não é de legitimidade) da “aceitação do acto” (art. 56.º).

            Procurando elaborar uma tipologia, nos termos do art. 55.º CPTA, há que considerar as seguintes categorias de actores processuais:

1.      Os sujeitos privados, que actuam para a defesa de interesses próprios, mediante a alegação da titularidade de posições subjectivas de vantagem, e que podem ser:

a)      Os indivíduos (art. 55/1 al. a)), que possuem um “interesse directo e pessoal” na demanda, o qual resulta da alegação da titularidade de um direito subjectivo (art. 9/1 CPTA). A alegação da qualidade de parte, que aqui está em causa, engloba tanto os denominados direitos subjectivos, como os interesses legítimos e os interesses difusos;

b)     As pessoas colectivas privadas (art. 55/2 al. b));

2.      Os sujeitos públicos (arts. 55/2 als. b) e e) CPTA), sendo de incluir nesta categoria tanto as pessoas colectivas públicas como os órgãos administrativos;

3.      O actor popular. Refira-se que a lei parece considerar aqui duas modalidades de acção popular:

a)      A genérica (art. 55/1 al. f)), que remete para o art. 9/2 CPTA, e que engloba particulares e pessoas colectivas actuando, de forma objectiva, para a defesa da legalidade e do interesse público, “independentemente de possuírem interesse directo na demanda”.

b)     A de âmbito autárquico (art. 55/2), segundo a qual “a qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as deliberações adoptadas por órgãos de autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado”. Vasco Pereira da Silva entende que a previsão da “acção popular correctiva” caducou, em face da “acção popular genérica”, já que esta última goza de requisitos de admissibilidade mais amplos e que forçosamente absorvem os anteriores.

4.      O Ministério Público, que é titular do direito de acção pública (também) no Contencioso Administrativo, cabendo-lhe actuar, a título institucional, para a defesa da legalidade e do interesse público.

Referente à legitimidade é também o art. 57.º CPTA (contra-interessados), que qualifica como sujeitos processuais os particulares  dotados de “legítimo interesse” na manutenção do acto administrativo ou, dito de outra forma, que são “directamente prejudicados” pelo provimento do pedido de impugnação. Estes particulares são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais.

Ao considerar que, nos processos de impugnação, os sujeitos da relações multilaterais, com interesses coincidentes com os da autoridade autora do acto administrativo, são obrigatoriamente chamados a intervir no processo, o CPTA está a “abrir” o Contencioso Administrativo à protecção desses direitos impropriamente chamados de “terceiros”.

É de lamentar a ausência de tratamento, ao nível das regras gerais, da posição dos “impropriamente chamados terceiros”, assim como o facto de, no que respeita aos processos impugnatórios, não existir uma regulação mais detalhada na sua participação.

Por último, a aceitação do acto administrativo surge regulada ao lado de questões de legitimidade (vide o art. 56.º CPTA) quando, em rigor, se trata de algo totalmente diferente.

Delimitando-se a legitimidade processual em razão da alegação da titularidade de direitos, não faz sentido continuar a reconduzir a aceitação do acto a uma questão de legitimidade. Pelo que, das duas uma, ou se considera que a aceitação do acto administrativo constitui um “pressuposto processual autónomo, diferente da legitimidade e do interesse em agir” (Vieira de Andrade), ou se reconduz tal aceitação à falta de interesse processual. Da perspectiva de Vasco Pereira da Silva, e acompanhando Vieira de Andrade na separação da aceitação do acto o pressuposto da legitimidade, não há qualquer vantagem em autonomizar a aceitação como pressuposto autónomo, antes lhe parecendo mais adequado a recondução da questão ao interesse em agir, em termos similares ao processo civil.

Pressuposto processual específico da modalidade de impugnação da acção administrativa especial é o da oportunidade do pedido. Assim, o art. 58.º CPTA estabelece os prazos de impugnação do acto administrativo, consagrando um prazo de três meses, sempre que se trate de acção para a defesa de interesses próprios ou de acção popular, e um prazo de um ano, se se tratar de uma acção pública (n.º 2 do referido art.). Trata-se de um prazo substantivo e não processual que segue o regime dos prazos de propositura de acções do Processo Civil (n.º 3 do referido art.).

No art. 58/4 CPTA prevê-se a possibilidade de alargamento do prazo de impugnação até um ano, se existirem motivos relevantes, caso “se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão diligente”, pelos motivos enunciados nas diversas alíneas deste número.

Também no que se refere à contagem de prazos se estabelece, no art. 59/1 CPTA, que aquele só corre “a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória” (também nºs 2 e 3 o mesmo artigo).

Concluindo é de referir ainda, que o CPTA não impede o tribunal de conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo (art. 38 nºs 1 e 2 CPTA).

Jerónimo Kopke Túlio

Aluno nº : 16317

Principios do CPTA

Principio da tutela jurisdicional efectiva

As principais caracteristicas do CPTA resultam, desde logo, do conjunto de vários principios que se encontram enunciados nos seus primeiros artigos.
Um desses principios, e logo o primeiro, é o principio da tutela jurisdicional efectiva, do artigo 2º, a que corresponde, comparativamente com a CRP e com o artigo 2º do CPC, a referência essencial que consta que a cada direito corresponde uma acção, no sentido de que todo o direito ou interesse legalmente protegido encontra na jurisdição administrativa a tutela adequada.
Esta ideia tem 3 corolários:

1. O contencioso administrativo coloca-se à disposição daqueles que  lhe dirigem as formas processuais adequadas para fazerem valer os seus pedidos e obterem, em prazo, queira-se, razoável, uma decisão que sobre esse pedido, se pronuncie, com força de caso julgado- plano de tutela declarativa.
   O principio da tutela jurisdicional efectiva supões que todo o tipo de pedidos podem ser deduzidos, igualmente com todo o tipo de pronúncias judiciais podem ser emitidas, no âmbito da jurisdição administrativa que, deste modo, deixa de ser uma jurisdição de poderes limitados.
   No artigo 2º, nº2 e 37º, nº2 do CPTA, elenca pretensões que não têm o proposito, nem o alcance de tipificar distintos meios processuais, separados entre si, em termos de obrigar os interessados, à maneira tradicional, a descobrirem a qual deles corresponde a sua pretensão, sob pena de incorrerem em erro, por inadequação do meio processual utilizado.
2. Aquele que se dirige à jurisdição administrativa em busca de tutela jurisdicional, pode ter, entretanto, necessidade de obter do tribunal a adopção de providências destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante todo o tempo em que o processo estiver pendente- providências cautelares.
   Este principio supões que todo o tipo de providências podem ser pedidas e concedidas na jurisdição administrativa, sempre que a respectiva adopção seja de ter em conta uma necessidade para garantir a utilidade da decisão a proferir no processo principal.
3. O contencioso administrativo coloca, a quem tenha obtido uma jurisdição com força de caso julgado, as formas processuais adequadas para fazer valer essa decisão e obter a sua execução, isto é, a materialização no campo dos factos- acção executiva.
   Isto supões que todo o tipo de providências de execução possam ser adoptadas pela jurisdição administrativa, deixando de ser uma jurisdição de poderes limitados, como era até à reforma do contencioso administrativo.

Principio da igualdade das partes

O principio da igualdade das partes é consagrado no artigo 6º do CPTA, com o especifico alcance de erradicar a prática tradicional, destinada, aliás, de fundamento normativo, de que as entidades públicas não podiam ser objecto de sanções no contencioso administrativo, designadamente por litigância de má fé.
Por outro lado, também se inspira na ideia de igualdade entre as partes, com consequências previsiveis sobre o grau da litigiosidade promovida pelas entidades públicas, sobretudo em via de recurso das decisões proferidas em primeira instância, a elementar sujeição das entidades públicas à obrigação de pagar custas, que o CPTA consagra no artigo 189º , ficando a sua concretização apenas dependente da necessária revisão do regime das custas na jurisdição administrativa e fiscal.

Estes dois principios são o ponto de partida para a caracterização do contencioso administrativo, na versão pós reforma. Mas para além destes dois existem outros mais, como por exemplo, o principio da plena jurisdição dos tribunais administrativos, o principio da livre cumulação de pedidos,, o principio da simplificação da estrutura dos meios processuais, o principio da flexibilidade do objecto do processo e o principio da agilização processual, mas os dois principios elencados fora apenas para um pequeno "aroma" do contencioso administratico, após a sua grande reforma.