PI de João Infeliz Àrasquinha

Exmo. Sr. Juiz de Direito

Do Tribunal Administrativo do círculo de Lisboa

R. Filipe Folque, nº 12-A, 4º Andar – 1050-113 Lisboa

Excelência,

O cidadão João Infeliz Àrasquinha, viúvo, eleitor nº A-9170, com o Bilhete de Identidade nº 131070753, emitido a 12 de Janeiro de 2009 pelo arquivo de identificação de Lisboa, contribuinte fiscal nº 229875505, residente na Rua da Isolação Total, nº3, 2º Dto. – Quinta do Escondidinho – 2700-123 Lisboa, vem, ao abrigo e com a legitimidade que lhe é conferida nos artigos 20º e 52º/1 da Constituição da República Portuguesa e nos termos dos artigos 2º/2, al. d), 4º/1, alínea b), 4º/5, 46º e 47º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), instaurar:

ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL

Contra;

Sua Excelência o Sr. Primeiro-Ministro José das Socas (Gabinete do Primeiro-Ministro, Rua da Imprensa à Estrela 4, 1200-888 Lisboa);

Nos termos do artigo 57º do CPTA, indica-se como contra-interessada:

Sociedade comercial anónima com a firma “Sóbetão – Construções, S.A.”, NIPC e número único de matrícula 508.123.965, com o capital social de 50.000,00 €, com sede na Rua do Lá Vai um, lote 5, freguesia do Lumiar, concelho de Lisboa.

Com base nos factos e fundamentos jurídico-normativos que cumpre apresentar, como segue:

I – LEGITIMIDADE

1º

João Àrasquinha é cidadão de nacionalidade portuguesa, encontrando-se devidamente recenseado nos cadernos eleitorais (DOC.1) e no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos inerentes à esfera jurídica de qualquer cidadão nacional, não sofrendo de qualquer constrangimento ao seu livre exercício (crf. DOC.2 que se juntam e se dão por inteiramente reproduzidos).

2º

O requerente visa, ao fazer uso do presente meio processual, impugnar o acto do Sr. Primeiro-Ministro que reduz em 10% o montante salarial de todos os funcionários públicos e impugnar o acto ilegal da administração que aprova a construção do novo aeroporto de Lisboa;

3º

O exercício dos direitos e liberdade dos cidadãos encontra-se assegurado pelo texto do nº 4 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP) que preceitua o seguinte: "É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas". E o nº 5 do mesmo artigo acrescenta que os cidadãos têm igualmente o direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

4º

A nossa lei fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (crf. art. 268º, nº 4 da CRP).

5º

João Àrasquinha é funcionário público desde Janeiro de 2000, exercendo, desde então, a profissão de Economista, nos termos e condições do contrato de trabalho celebrado com o Ministério da Economia (DOC.3).

II – CUMULAÇÃO DE PEDIDOS

6º

O requerente, João Àrasquinha, ao abrigo dos artigos 4º, nº 1, al. b), 47º n º 4, alínea b) e 55º n º 2 e 3 do CPTA vem deduzir dois pedidos contra sua excelência o Primeiro-Ministro José das Socas:

1) Pedido de impugnação do acto administrativo de Abril de 2010 que aprovou a redução salarial dos funcionários públicos em 10%;

2) Pedido de impugnação do acto que aprova a construção do novo aeroporto de Lisboa, no Campo de Tiro de Alcochete.

III – DOS FACTOS

7º

O Governo Português pede, no mês de Abril de 2010, um empréstimo extraordinário para o reequilíbrio financeiro ao FMI, BCE e comissão da EU (DOC.4);

8º

Na mesma altura, o Governo comprometeu-se formalmente perante aquelas entidades, se fosse necessário, a diminuir em 10% o montante dos salários auferidos em todos os empregos públicos (DOC.4);

9º

Ao mesmo tempo, compromete-se a suspender todas as iniciativas conducentes à realização de investimentos públicos extraordinários (DOC.4);

10º

Entre estes investimentos, está, nomeadamente, a construção do segundo aeroporto de Lisboa (DOC.4);

11º

O autor, João Àrasquinha, é trabalhador do Ministério da Economia, como economista (DOC.3);

12º

Desta actividade, auferia até Maio de 2011, a retribuição mensal de €2000 (DOC.3 + DOC.5);

13º

Enquanto funcionário público, sofreu a referida redução salarial de 10% em Maio de 2010 (DOC.5);

14º

Esta redução significou uma retribuição de €1800 no mês de Maio (DOC.5);

15º

O requerente despende todos os meses, em despesas familiares, o valor de 2000€, nomeadamente:

- 700 € Mensais de prestação do imóvel habitacional (DOC.6);

- 300 € Mensais de prestação do automóvel adquirido em Janeiro de 2010 (DOC.7);

- 500 € Mensais (estimativamente) para pagamento de propinas escolares dos filhos Tiago Àrasquinha, de 8 anos, que frequenta o Colégio Madre Teresa de Calcutá (DOC.8) e de Francisco Espertalhão, com 18 anos, aluno do primeiro ano da Faculdade de Direito de Lisboa (DOC. 9);

- 400 € em despesas com bens essenciais (em concreto: água, luz, Cabovisão e alimentação – DOC. 10, 11, 12 E 13);

- 100€ Mensais de um crédito ao consumo que efectuou para fazer uma viagem a Cabo Verde em 2010 (DOC.14);

16º

Com o corte salarial o autor encontra-se numa situação de grave carência económica face às despesas mencionadas no número anterior;

17º

João Àrasquinha incorreu em juros de mora nas prestações do crédito ao consumidor no valor total de 120€ (DOC.15);

18º

O requerente, João Àrasquinha, é sindicalizado no Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (DOC.16);

19º

A Secretária-Geral do Sindicato, Maria das Dores Contestatária vem confirmar a ilicitude da redução salarial;

20º

O autor teve conhecimento, no dia 5 de Maio de 2011, que, afinal, a suspensão da construção do aeroporto poderia estar em causa;

21º

O autor obteve esta informação, através do noticiário do canal de televisão TVU, e também porque se deslocou ao local da construção e verificou a continuidade das obras (DOC.20);

22º

No dia 6 de Maio de 2011, o Semanário Sol publicou uma notícia confirmando que não haverá suspensão da construção do novo aeroporto de Lisboa (DOC. 17);

23º

A notícia tem como fonte declarações da secretária do Ministro das Obras Públicas, Dr. Manuel Tudo-a-Cair, Ana Rita Chiba;

24º

A secretária tinha em sua posse uma cópia de um e-mail enviado pelo Ministro das Obras Públicas à Sóbetão, dando ordens para não suspender a construção do aeroporto (DOC. 18);

25º

O referido e-mail data de 1 de Maio de 2010 (DOC. 18);

26º

Este documento chegou também à redacção do canal TVU, o que foi confirmado pela jornalista da TVU, Manuela Boca Guedes;

27º

A Jornalista diz ter usado a mesma fonte para redigir a notícia emitida pelo canal TVU no dia 6 de Maio de 2011.

IV – DO DIREITO

28º

De acordo com o disposto no artigo 266º/1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), “a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos deveres e direitos dos cidadãos”;

29º

O artigo 269º, nº2 CRP, refere que “Os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas não podem ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos previstos na Constituição, nomeadamente por opção partidária”;

30º

Da mesma forma, o Código do Trabalho (Lei 7/2009, de 12 de Fevereiro) dispõe no artigo 129º/1, alínea d) que o empregador não pode diminuir a retribuição do trabalhador;

31º

Perante os factos apresentados, o requerente João Àrasquinha tem direito à remuneração acordada em contrato de trabalho, que é de 2000€;

32º

O direito ao trabalho e o consequente direito à retribuição são direitos consagrados na Lei Fundamental;

33º

Pelos factos demonstrados, a redução da retribuição que João Àrasquinha foi alvo, põe em causa o princípio da dignidade da pessoa humana, uma vez que, sendo viúvo e o único sustento do seu agregado familiar, deixa de conseguir cumprir as obrigações assumidas com a convicção de continuar a receber a mesma retribuição mensal;

34º

Há uma prevalência destes direitos em relação às necessidades de cumprimento das responsabilidades económicas do Governo;

35º

Segundo o artigo 55º nº.1 alínea a) tem legitimidade activa para impugnar um acto administrativo, aquele que for lesado de um interesse directo e pessoal;

36º

Desta forma, o João Àrasquinha tem legitimidade para impugnar a redução do salário a si atribuído, facto que o afectou directa e pessoalmente;

37º

Perante a lesão que a referida redução causará ao requerente João Àrasquinha e aos demais funcionários públicos, é de todo preferível abdicar da construção do novo aeroporto;

V – E CONCLUINDO

O Pedido

Nestes termos e nos mais de direito que doutamente se suprirão, vem requerer-se a V. Ex.ª, que se designe;

1)      A declarar a Nulidade do acto administrativo do Sr. Primeiro-Ministro José das Socas que aprova a redução dos salários dos funcionários públicos em 10%;

2)      Bem como a declarar ilegal o acto administrativo do Sr. Primeiro- Ministro José das Socas que aprova a construção do novo aeroporto de Lisboa, resultado de uma parceria público privada entre o Governo e a Sóbetão;

Sustentamos as mais elevadas considerações pelo Estado Social de Direito Democrático e pela separação de poderes, que é um dos princípio estruturantes do Estado, e imprescindível à garantia do exercício do poder moderado e à consequente contenção do totalitarismo.

Não pedimos ao tribunal que substitua o Governo no exercício das suas funções. Pedimos que seja averiguada a legalidade dos seus actos.

O valor da causa é de 50000€, nos termos dos artigostermos do 32 nº1, 5 e 7; 33º b)  termos do 32 nº1, 5 e 7; 33º b) 32º/1, 5 e 7 e art. 33º, alínea b) termos do 32 nº1, 5 e 7; 33º b)  .

Junta:

DOC. 1 – Cartão de Recenseado do João Àrasquinha

DOC. 2 – Cartão de Cidadão do João Àrasquinha

DOC. 3 – Contrato de Trabalho do João Àrasquinha

DOC. 4 – Acordo Troikado

DOC. 5 – Recibos de Vencimento do João Àrasquinha

DOC. 6 – Comprovativo do crédito habitação do João Àrasquinha

DOC. 7 – Comprovativo do crédito automóvel do João Àrasquinha

DOC. 8 – Comprovativo de Propinas do Colégio do Tiago Àrasquinha

DOC. 9 – Comprovativo de Pagamento das Propinas do Francisco Espertalhão

DOC. 10 – Recibo da Água do João Àrasquinha

DOC. 11 – Recibo da Luz do João Àrasquinha

DOC. 12 – Recibo da Cabovisão do João Àrasquinha

DOC. 13 – Recibos do supermercado onde o João Àrasquinha se abastece

DOC. 14 – Comprovativo do crédito que João Àrasquinha fez para viajar

DOC. 15 – Comprovativo dos Juros de Mora da obrigação vencida

DOC. 16 – Cartão de Sindicalizado do João Àrasquinha

DOC. 17 – Capa do Semanário Sol

DOC. 18 – E-mail

DOC.19 – Foto da continuação das obras;

DOC. 20 - Comprovativo de pagamento de custas judiciais

DOC. 21 - Procuração

Provas testemunhais:

- João Infeliz Àrasquinha (autor), residente na Rua da Isolação Total, nº3, 2º Dto. – Quinta do Escondidinho – 2700-123 Lisboa

- Ana Rita Chiba (secretária do ministro da economia)

- Manuela Boca Guedes (jornalista), residente na Av. Almirante Reis, nº4A, 3º Andar, 1099-543 Lisboa

- Maria das Dores Contestatária (Secretária Geral do STAL), residente na Av. 25 de Abril, nº 1, 1ºfte, Quinta de Belo Horizonte, 1052-452 Lisboa

 Lisboa, 13 de Maio de 2011

Âmbito De Aplicação Da Impugnação De Actos Administrativos

      O recurso de anulação, antecedente da modalidade da acção administrativa especial, era, de há muito, uma realidade em “crise de identidade”, que se manifestava, desde logo, na dissociação entre o nome a o conteúdo, o que levou Vasco Pereira da Silva a considerar que não se tratava de um recurso, nem (sequer) de anulação. Isto porque:

1)     O Recurso de anulação era antes uma acção, pois tratava-se da primeira apreciação jurisdicional de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, na sequência da prática de um acto pela Administração Pública, e não de uma apreciação jurisdicional de segunda instância, versando sobre uma decisão judicial.

2)     O Recurso de anulação não era (apenas) de anulação, pois as sentenças ditas de anulação produziam efeitos relativamente às partes que não se esgotavam no efeito demolitório, como o de proibir a Administração Pública de refazer o acto e o de a obrigar a uma actuação de restabelecimento da situação jurídica do particular lesado pelo acto anulado. Daí a necessidade de considerar que as sentenças ditas de anulação podiam também possuir outros efeitos de natureza conformativa e repristinatória.

      A reforma do Contencioso Administrativo optou por pôr termo ao recurso de anulação, o que foi uma boa solução, segundo Vasco Pereira da Silva. A sua substituição por uma acção de impugnação de actos administrativos, em que se possibilita a apreciação da integralidade da relação jurídica, a propósito da impugnação de um acto administrativo lesivo, resulta muito claramente do mecanismo da cumulação de pedidos.

      Na verdade, o CPTA contém uma cláusula geral de admissibilidade de cumulação de pedidos materialmente conexos (arts. 4/1 e 47/1 CPTA), a qual é acompanhada de uma enumeração exemplificativa de pedidos cumuláveis com o de anulação do acto administrativo. Cumulação de pedidos que tanto pode verificar-se em identidade de nível como numa relação de alternatividade ou ainda de subsidiariedade, que pode verificar-se logo no momento da propositura da acção como em momento posterior (arts. 28.º e 61.º CPTA, relativos à apensação de processos, e art. 48.º, referente aos processos de massas), que pode dizer respeito a pedidos de vários sujeitos processuais dando origem a situações de litisconsórcio e de coligação de partes, que tanto pode ser real como aparente.

      Quanto a esta última distinção, ela tem como critério saber se cada um dos pedidos possui uma expressão económica própria, caso em que a cumulação é real, ou se eles dizem antes respeito a uma mesma e única utilidade própria, i.e., a um mesmo bem em sentido económico, caso em que a cumulação é aparente, “dado que a parte formula vários pedidos, mas não aufere benefícios distintos pela procedência de cada um” (Teixeira de Sousa). Até porque o CPTA parece atribuir uma grande relevância a esta última modalidade, ao considerar que “a cumulação de pedidos é admissível quando entre eles se verifique uma relação de prejudicialidade”, ou seja, quando respeite à mesma utilidade económica, o que leva Teixeira de Sousa a “suspeitar” “que as situações de cumulação aparente são frequentes no Contencioso Administrativo” e a acrescentar que essa “suspeita se adensa se forem consideradas as situações exemplificadas nos artigos 4/ e 47/2 CPTA, dado que em todas elas se prevê a cumulação de um pedido prejudicial com um pedido dependente”.

      Para Vasco Pereira da Silva, o facto de o CPTA denotar uma “preferência” pela cumulação aparente de pedidos deve-se aos “traumas de infância” do Contencioso Administrativo, porque, ao considerar apenas situações de cumulação aparente, o legislador estava a pensar na realidade do anterior “recurso de anulação”, segundo o qual o tribunal apenas se podia limitar à anulação dos actos.

      Daí que a mudança de paradigma processual gere uma situação paradoxal: por um lado, o legislador estabelece que todos os pedidos são admissíveis mas, por outro, toma como medida dessa transformação o anterior recurso de anulação, pelo que qualifica tudo o que vá para além da simples anulação como uma verdadeira cumulação de pedidos. Dir-se-ia estarmos perante um acto falhado do legislador, de “hipervalorização” das situações de cumulação aparente de pedidos.

      Para além da questão da cumulação de pedidos, há ainda que distinguir duas situações jurídicas diferentes, que se encontram subjacentes às acções de impugnação de actos administrativos:

      - Os casos em que é trazido a juízo um acto administrativo que se encontra suspenso, situação em que o direito do particular é tutelado através do pedido de anulação do acto;

      - Os casos em que o acto administrativo trazido a juízo se encontra em execução ou já foi integralmente executado, situação em que a anulação do acto tem que ser acompanhada de pedidos de condenação da Administração Pública, sendo certo que esses pedidos se encontrariam numa situação de dependência do pedido principal, pelo que sempre existiria aqui uma situação de cumulação aparente.

      Abandonando o paradigma clássico, mediante a substituição do modelo do recurso de anulação pelo da acção de plena jurisdição, a reforma do Contencioso Administrativo estabelece agora que todos os pedidos necessários à tutela dos direitos das relações administrativas são admissíveis no processo declarativo, pelo que, nesta modalidade, é sempre possível a cumulação (aparente) do pedido de anulação do acto com o pedido de condenação ao restabelecimento da situação anterior (art. 4/2 al. a) e 47/2 al. b)). Note-se que só nos casos em que a execução do acto está suspensa é que o simples pedido de anulação satisfaz integralmente a pretensão do particular.

      Continua, no entanto, a prever-se a possibilidade de só se pedir a anulação, na fase declarativa, ficando a condenação da Administração para o processo executivo (art. 47/3 CPTA), só que só uma conduta negligente do particular poderia explicar uma opção deliberada por deixar para a execução aquilo que poderia obter logo na fase declarativa.

      Assim sendo, não faz muito sentido estabelecer que a condenação da Administração Pública à reposição da situação anterior, que é um pedido típico do processo declarativo, continue a ser feito também no processo executivo quando ele pode ser feito logo na acção administrativa especial. Das duas umas: ou esta norma do art. 47/3 CPTA caduca por falta de objecto ou, para lhe encontrar sentido útil, este só poderá ser o de entender que tal norma tem apenas que ver com situações especiais, de falta de elementos para fixar o objecto ou a quantidade da condenação, o que poderá ser, nomeadamente, o caso de algumas acções de condenação à reparação de danos causados por autoridades públicas, em que não seja ainda possível, no processo declarativo, determinar com exactidão a totalidade do montante dos prejuízos sofridos, podendo esta vir a ser remetida para a execução.

Jerónimo Kopke Túlio

Aluno nº : 16317

O Contencioso Administrativo Como Direito Constitucional Concretizado

Relacionamento complexo entre Dto. Administrativo e Constitucional?

Vedel entende que por existirem bases constitucionais do Direito Administrativo, não é possível defini-los de forma autónoma.

Para Eisenman temos uma simples hierarquia de fontes de Direito, realçando a autonomia do Direito Administrativo.

O novo entendimento passa por ver o Direito Administrativo como Direito Constitucional concretizado, ainda que já antes fosse reconhecida a sua importância para a Administração, até porque desde os primórdios que a jurisprudência aceitava a supremacia das normas constitucionais. Praticamente até 1958, o único juiz que decidia nos domínios regidos pela CRP era o juiz administrativo e os materiais de base do Dto. Público pré-existiram à sua constitucionalização.

O Problema da imediata confrontação de qualquer actividade administrativa com a CRP, não se trata de mera questão formal de subordinação mas do problema material da realização continuada e permanente das normas constitucionais através do Direito Administrativo, (necessidade de cooperação entre os dois).

Há hoje uma dependência recíproca entre o Direito Administrativo e o Dto. Constitucional. No plano processual há uma relação de dependência constitucional do Contencioso Administrativo, que faz dele Direito Constitucional concretizado, normas constitucionais deixaram de estabelecer apenas as opções fundamentais em matéria de organização, funcionamento e procedimento, passaram a regular também a actuação, a organização dos tribunais, etc. Isto foi promovido à categoria de princípios e regras fundamentais.

Nos países europeus passou a haver uma Constituição de Processo Administrativo onde estão os preceitos fundamentais, assim, e citando Gomes Canotilho: “com a Constitucionalização, o Dto. Administrativo passa e o Constitucional fica” .

Hoje um problema de Direito Administrativo é também constitucional, e a jurisprudência administrativa tem um papel decisivo na concretização do Direito Constitucional.
Mas também há uma dependência administrativa do Direito Constitucional, sendo evidente no contencioso administrativo enquanto domínio de realização de direitos fundamentais.

A garantia de processo por tribunal independente, imparcial, destinado a proteger posições subjectivas dos particulares, nomeadamente as consagradas na lei fundamental, é uma condição de realização e uma dimensão essencial dos direitos fundamentais.

Existe hoje a necessidade de criação de um novo status activus processualis integrado no status activus, que representaria a quintessência de todas as normas e formas que regulam a participação de todos os que, no estado prestador, são afectados nos seus direitos fundamentais.

Mudança do direito material para o direito do procedimento. A consideração dos direitos fundamentais como direitos subjectivos com eficácia procedimental ao garantir a respectiva protecção jurídica ainda antes da intervenção dos tribunais, bem como o acesso à justiça.

Concluindo: A CRP depende do Processo Administrativo pois os direitos fundamentais do domínio processual são também uma condição essencial da realização de todos os demais direitos fundamentais. A efectividade da Constituição depende da existência e adequado funcionamento dos Tribunais encarregados de fiscalizar a Administração. Também depende do Contencioso Administrativo, na medida em que as regras e princípios relativos à Administração constituem também parte integrante da constituição material, cabendo aos tribunais garantir a sua aplicação. A matéria de direito público pré-existia à CRP e forneceu-lhe grande parte do seu conteúdo. Há uma interpretação da constituição conforme ao direito administrativo e no domínio do contencioso colocam-se problemas de realização e efectivação da CRP.

Jerónimo Kopke Túlio
Aluno nº : 16317

Responsabilidade civil do Estado

A responsabilidade civil é um conceito ético associado à ideia de que quem pratica um acto lesivo a outrem deve reparar a situação anterior (reconstituição natural) ou, não o sendo possível, indemnizar o lesado.

Apesar de este ser um conceito bastante conhecido e assente no Direito privado, a verdade é que a ideia de se responsabilizar o Estado pelos seus actos não surge antes de inícios do séc. XIX: a manifestação da vontade do soberano não podia gerar qualquer obrigação de indemnizar, uma vez que the king can do no wrong. A primeira tentativa de fundar a obrigação de indemnizar prejuízos causados a particulares por parte do Estado em princípios autónomos, não reconduzíveis ao direito civil, foi o célebre acórdão Blanco, proferido em 1873 pelo Tribunal de Conflitos francês.

Até há pouco tempo, a responsabilidade civil extracontratual do Estado, em Portugal, era regulada pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, publicado na sequência do Código Civil, diploma este que regulava a responsabilidade da Administração por actos de gestão pública. A responsabilidade por actos de gestão privada continuaria a ser regulada pelo art. 501º CC. Desta situação, vigente até à entrada em vigor da reforma do Contencioso Administrativo, resultava que, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA, “o direito de responsabilidade administrativa, com a respectiva dualidade de regimes jurídicos e de tribunais competentes, podia ser caracterizado pela ideia de fragmentação.” O facto de pelos danos causados no exercício de actividades de gestão privada a Administração responder perante os tribunais judiciais e pelos danos causados no desempenho de funções públicas já o ser perante os tribunais administrativos era ilógico, assentando numa distinção que dificilmente fará muito sentido. Este sistema, que vigorou até 2004, era injusto, uma vez que a ausência de critérios lógicos de distinção entre gestão pública e privada gerava dúvidas quanto ao direito aplicável e até muitas vezes conflitos de jurisdição negativos.

Já há muito que a doutrina debatia a necessidade de rever o velho regime legal. Tal revisão ganhou maior urgência com a entrada em vigor do novo ETAF e do CPTA. Na verdade, por força desta reforma, a jurisdição administrativa passou a ser competente para toda e qualquer acção de responsabilidade a propor contra o Estado e outras entidades públicas, trate-se de actos de gestão pública ou de gestão privada, distinção que a lei processual já não reconhece (alíneas g) h) e i) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF). Da análise destes preceitos resulta a consagração de um regime de unidade jurisdicional, tanto no que respeita ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, pelo abandono da dicotomia gestão pública e gestão privada, como também no que se refere ao contencioso de toda a responsabilidade civil pública. É que se havia o problema, atrás referido, da difícil e ilógica distinção entre gestão pública e gestão privada (que gerava dúvidas, insegurança e conflitos jurisdicionais), ainda havia outro problema: distinguia-se o contencioso da responsabilidade civil administrativa, que era da competência dos tribunais administrativos, do contencioso da responsabilidade civil dos demais poderes do Estado, que era da competência da jurisdição comum. Estes dois problemas acabaram por ser resolvidos, e bem, dando-se, então a tal unificação do sistema, tornando-o mais lógico e seguro.

Hoje, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado encontra-se regulado na Lei 67/2007, que no seu art. 1º inclui, no seu âmbito material, todos os poderes do Estado. Não está em causa que as responsabilidades do Estado-legislador e do Estado-juiz devam ser apuradas mediante a aplicação de princípios e regras que não são, nem podem ser, totalmente idênticos às do Estado-administrador. O que está subjacente a esta inovação é a ideia de que os actos praticados pelo Estado, enquanto um todo, devem ser tratados de forma unitária, pese embora possam ser tidos em conta elementos diferentes consoante o poder ao abrigo do qual este actuou. Por outro lado, para efeitos processuais, qualquer relação de responsabilidade civil pública deverá ser qualificada como administrativa, independentemente do órgão e do poder em que ela se encontra inserida. Muito embora tenha desaparecido a referência a actos de gestão pública, a verdade é que a situação da dualidade de regimes substantivos de responsabilidade se mantém. A lei em análise aplica-se apenas a acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. É precisamente por isso que o artigo 501.º do Código Civil não foi revogado pelo novo diploma legal.

No que respeita ao âmbito subjectivo, muito embora subsista a referência ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público, o legislador alargou o âmbito de aplicação subjectiva do novo regime legal às pessoas colectivas de direito privado que actuem com prerrogativas de poder público ou sob a égide de princípios e regras de direito administrativo (artigo 1.º, n,º2), aproximando-se assim de uma concepção material da Administração Pública (como actividade e não como organização).

A responsabilidade civil da Administração Pública surgiu primeiro como uma responsabilidade subjectiva, envolvendo um juízo de censura sobre o comportamento do causador do prejuízo que, podendo e devendo ter optado por outra conduta, escolheu aquela que era censurável e potencialmente danosa. Esta responsabilização assenta nas ideias de ilicitude e culpa. Mais recente é a responsabilidade objectiva. Na verdade, a responsabilização objectiva não radica em qualquer juízo de reprovação do comportamento do causador do dano, antes decorrendo de comportamentos que, não obstante perfeitamente aceitáveis no plano social, são especialmente vantajosos para aquele que, adoptando-os, causa o prejuízo, conduzindo a lei a determinar que este deve ser por ele suportado. A responsabilidade objectiva é, no essencial, um instrumento de repartição de encargos, que associa o prejuízo causado pela conduta aos benefícios decorrentes desta.

Assim, fora do âmbito da ilicitude, ao abrigo da Lei 67/2007, podem o Estado e outras entidades públicas ser responsabilizados por prejuízos causados por actividades, coisas ou serviços administrativos particularmente perigosos (art. 11º). É certo que estas actividades são do interesse da colectividade e para a satisfação dos seus interesses, pelo que, quando delas resultar um prejuízo para o particular, este não o pode suportar sozinho. Nesta sequência, o dano é transferido, então, para a colectividade, por via do pagamento de uma indemnização, financiada com o dinheiro dos contribuintes.

Para terminar a análise deste diploma, cabe ainda referir o seu art. 16º, que estatui sobre a responsabilidade do sacrifício. Estão em causa situações em que o Estado ou outras entidades públicas imponham a particulares encargos ou causem danos especiais e anormais no interesse da colectividade – por razões de interesse público, na letra da lei.

Esta situação era reconduzida no domínio da lei anterior a uma espécie de responsabilidade, a responsabilidade objectiva pela prática de actos lícitos, e aproximada da responsabilidade pelo risco. A responsabilidade pelo sacrifício está associada à ideia de que devem ser compensadas as desvantagens económicas produzidas aos particulares nas situações descritas no preceito, embora não se trate propriamente duma situação de responsabilidade civil. Optou, então, o legislador por não adoptar o termo “responsabilidade civil”, escolhendo a designação, que também já era comum, de indemnização pelo sacrifício. Na verdade, estamos muito mais perto de uma situação como a expropriação por utilidade pública do que de um caso de responsabilidade civil.

Por último, e para concluir esta análise geral da responsabilidade civil do Estado, cabe ainda referir a dualidade de meios processuais disponíveis para os particulares: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial. Na lógica do CPTA, as questões de responsabilidade civil pública geram pedidos susceptíveis de ser tutelados, em princípio, pela acção administrativa comum, a menos que se verifique a cumulação com outros pedidos, caso em que o meio processual adequado já será a acção administrativa especial. Como salienta VASCO PEREIRA DA SILVA, “são múltiplos os argumentos favoráveis à consagração de um tal sistema de cumulação de pedidos, tanto do ponto de vista da justiça material, como da tutela processual dos interesses em jogo, designadamente dos direitos dos particulares, pois a presente solução assegura a possibilidade de apreciação jurisdicional da integralidade da relação jurídica existente entre as partes.” Como tal, resta concluir que toda esta evolução do contencioso administrativo, particularmente no tocante à responsabilidade civil do Estado, é de louvar e que o caminho traçado no sentido de acabar com as dicotomias existentes e apontadas se apresentou bastante vantajoso.

O Alcance do Caso Julgado nas Acções Administrativas

No processo administrativo, o alcance do caso julgado comporta algumas especialidades, quando está em causa uma decisão de anulação de actos administrativos. Na decisão de anulação dos actos administrativos não releva só o dispositivo da sentença, como sucede no processo civil, mas também os fundamentos da anulação, porque desencadeiam consequências normativas para o caso, quer quanto à possibilidade de renovação dos actos anulados, quer quanto ao conteúdo dos deveres de reconstituição da situação de facto de acordo com o direito pronunciado.

Do ponto de vista subjectivo questiona-se se as sentenças administrativas, em especial as proferidas em processos impugnatórios, não terão eficácia “erga omnes”?

Começamos por referir que, em regra, as sentenças produzem os seus efeitos apenas entre as partes. Contudo, no que respeita aos processos de impugnação de actos administrativos, as sentenças de anulação são sentenças constitutivas, ou seja, eliminam o acto da ordem jurídica. Deste modo, conclui-se que este efeito constitutivo da sentença, enquanto efeito de facto, vale naturalmente “erga omnes”.

Em relação ao acto ilegal e ferido de invalidade põe-se o problema de saber se o julgado é oponível a todos ou apenas pode valer entre as partes.

Tradicionalmente a doutrina portuguesa sustenta que os efeitos da sentença anulatória seriam “inter partes” ou “erga omnes”, conforme o fundamento da anulação fosse de tipo subjectivo, que só se verifica no impugnante, ou objectivo, no caso de uma ilegalidade objectiva.

O Prof. Vieira de Andrade entende que deve distinguir-se, na perspectiva dos potenciais destinatários, a oponibilidade dos efeitos desfavoráveis da dos efeitos favoráveis da sentença.

Quanto aos efeitos desfavoráveis da sentença anulatória, desde logo, quanto aos prejudicados pela anulação do acto, conclui, em geral, que apenas se produzem entre as partes. No que respeita aos efeitos favoráveis da sentença, embora fosse perfeitamente defensável que os mesmos aproveitassem a todas as pessoas prejudicadas pelo acto anulado, a regra, parece ser também a produção dos efeitos “inter partes”, ainda que se admita a decisão de extensão desses efeitos a outras pessoas.

Porém, no processo administrativo, existe, uma verdadeira excepção à regra que limita os efeitos das sentenças às partes: as sentenças de declaração de ilegalidade de normas, no caso de impugnação abstracta, têm força obrigatória geral. Neste caso, a norma é eliminada do ordenamento jurídico e, deste modo, opõe-se a todos, independentemente de terem sido ou não partes no processo.

Outro caso especial configurado no processo administrativo é o do alcance do caso julgado na sentença de anulação nas acções populares.

Em função da iniciativa e da finalidade de defesa de valores comunitários as sentenças têm, em princípio, eficácia geral, sem prejuízo do direito de auto-exclusão da representação (art. 19º da Lei da Acção Popular).

Admite-se ainda no contencioso administrativo, embora de forma limitada, a extensão dos efeitos das sentenças transitadas em julgado.

Segundo o art. 161/1 do CPTA, a extensão dos efeitos da sentença pode ser pedida relativamente aos efeitos de sentenças que tenham anulado um acto administrativo desfavorável ou reconhecido uma situação jurídica favorável.

Esta particularidade tem como objectivo beneficiar outras pessoas que se encontrem na mesma situação jurídica, quer tenham ou não recorrido à via judicial.

São pressupostos de validade da extensão, que existam vários casos idênticos e que tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou três sentenças, se proferidas em processos seleccionados nas situações de processos em massa.

A extensão é primeiro solicitada à Administração e, na falta de êxito, ao tribunal que tenha proferido a sentença, seguindo-se os trâmites do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, devendo a sentença ser havida por uma sentença de mérito, susceptível de recurso.

Patrícia Meneses

Nº 16060 

Reforma do Contencioso Administrativo: o que mudou?

No passado dia 1 de Janeiro de 2004, entrou em vigor a legislação relativa à Reforma do Contencioso Administrativo, após um longo período de discussão pública e preparação da concretização da reforma.

         Com a entrada em vigor do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei nº 13/2004 de 19 de Fevereiro) e do novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos (Lei nº 15/2002 de 22 de Fevereiro), assistiu-se, finalmente, à concretização do modelo constitucional de Justiça Administrativa, que havia sido muito reclamado.

         Porém, as reformas legislativas por si só nada fazem, pois toda a norma requer uma interpretação, feita não apenas em abstracto, na relação entre a letra e o espírito da lei, mas também, e sobretudo, em concreto.

         Ultrapassou-se o modelo contencioso de raiz francesa, centrado no recurso contencioso de anulação e fortemente limitador dos poderes de decisão do juiz, para se passar a admitir uma nova relação de poder entre o juiz administrativo e a Administração, assistindo-se ainda a um forte alargamento dos meios processuais ao alcance do particular, mas essa é uma questão que abordarei mais adiante.

         Nestes termos, o juiz passa agora a dispor de todos os poderes inerentes à função jurisdicional, nomeadamente os poderes de reconhecer direitos, condenar a Administração a comportamentos e prestações, adoptar medidas cautelares que considere convenientes, executar as suas decisões, impor à administração sanções pecuniárias compulsórias e ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade. Por outro lado, veio a referida reforma assegurar que os tribunais administrativos funcionam como verdadeiros tribunais, cuja existência e autonomia se encontram plenamente justificadas. Em face disso, veio o legislador, pela primeira vez, enumerar o conjunto de matérias que considerou serem da competência exclusiva dos tribunais administrativos e fiscais. Passou-se, então, a um contencioso de plena jurisdição, estruturado com o intuito de proporcionar uma efectiva tutela a quem quer que se lhe dirija, como claramente resulta do artigo 2º nº 4 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Admitindo que não sejam só os indivíduos a poderem dirigir-se à tão proclamada Justiça Administrativa, em defesa dos seus direitos e interesses particulares, mas também o Ministério Público, as entidades públicas, as associações cívicas e os próprios cidadãos, em defesa dos interesses públicos, colectivos e difusos.

         Já que falava em sujeitos individuais acresce dizer que o novo contencioso, centrado em torno do princípio da tutela jurisdicional efectiva, acaba por tutelar as posições subjectivas dos interessados fazendo, por isso, corresponder a cada direito ou interesse legalmente protegido do particular, um meio adequado de defesa em juízo, seja uma tutela cautelar, um processo declarativo ou um processo executivo. Importa ainda referir que a admissibilidade de todos os meios probatórios que fazem parte do processo civil veio possibilitar o acesso directo aos factos eliminando-se, desta forma, as tradicionais restrições quanto aos meios de prova admissíveis em processo administrativo.

         Para além do que foi dito, hoje quem se dirige à jurisdição administrativa em busca da tutela jurisdicional, pode também obter do tribunal a adopção de providências destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante todo o tempo em que o processo declarativo estiver pendente. Figura que antes era praticamente inexistente, pois apenas se previa a possibilidade de recurso à figura da “suspensão da eficácia do acto administrativo”, mas agora o leque de providências previsto pelo Código é bastante vasto, comportando para além das providências especificadas no Código de Processo Civil, todas aquelas que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal. A importância desta medida legislativa, não pode deixar de ser salientada, uma vez que, sem uma tutela cautelar efectiva não pode existir tutela declarativa nem uma tutela executiva eficazes. Em face de tão rigoroso catálogo, recai sobre o juiz administrativo a enorme responsabilidade de ponderar, caso a caso, se a solicitação da providência cautelar é destituída de fundamento ou, pelo contrário, está plenamente fundada, na medida em que, é verosímil que durante a pendência da acção, a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável, perca toda a sua eficácia ou, pelo menos, parte significativa dela.

Visto isto, pode afirmar-se que as alterações no plano processual dirigiram-se, essencialmente, a dar cumprimento ao imperativo constitucional de que os tribunais administrativos deveriam proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva, aliás também expressa no CPTA, nomeadamente no seu art.2º, ou seja, plena tutela das posições subjectivas dos interessados, e que, como tal, faz corresponder, a cada direito ou interesse legalmente protegido do particular, um meio adequado de defesa em juízo. Procedendo o legislador, para o efeito, a um claro reforço dos poderes dos tribunais administrativos, nos planos declarativo, executivo e cautelar em que a própria tutela se desdobra. A concretização desta opção assentou, desde logo, na definição de dois principais meios processuais, a acção administrativa comum e a acção administrativa especial, cada uma delas dando origem quer a sentenças de simples apreciação, quer ainda a sentenças de anulação ou de condenação, tudo dependendo do pedido em concreto formulado.

Admite-se também agora, com grande amplitude a cumulação de pedidos, em função da mesma relação jurídica ou da mesma matéria de facto ou de direito (artigo 4º CPTA) e alarga-se ainda a legitimidade processual.

Assistimos ainda, ao funcionamento dos tribunais administrativos de círculo a actuarem, de facto, como tribunais de primeira instância para a maioria das situações, ao passo que o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo deixaram, por regra, de funcionar como tribunais de primeira instância, para passarem a exercer competências típicas de tribunais superiores, porém, anteriormente, todos os tribunais administrativos, independentemente do seu nível hierárquico, eram pelo menos também tribunais de primeira instância. Assim sendo, o Tribunal Central Administrativo intervém hoje, essencialmente, como tribunal de recurso das decisões dos tribunais administrativos e fiscais de 1ª instância, e o Supremo Tribunal Administrativo assume, finalmente, a sua função de Tribunal regulador do sistema, competindo-lhe apreciar questões de especial relevância jurídica ou social, com o objectivo de assegurar a fixação de jurisprudência.

         Em conclusão, a Reforma estabeleceu um modelo tendencialmente subjectivista, consagrando o processo administrativo como um processo de partes e alargando os poderes de decisão do juiz perante a Administração. Sendo que os contornos precisos do “novo” contencioso administrativo são moldados no confronto com o caso concreto e na aplicação pioneira dos novos meios processuais.

Quanto à aplicação na prática deste novo modelo de Justiça Administrativa pode dizer-se que é geral a convicção de que o balanço desta Reforma é manifestamente positivo, porque assiste-se a uma convicção partilhada não só pelos mais variados operadores dentro da comunidade jurídica, como também, fora dela, pelo cidadão comum, que se vê finalmente dotado de um verdadeiro direito de acção contra a Administração, de um leque amplo de providências cautelares, de um processo eficaz de execução de sentenças, tudo isto inovações que operam no âmbito de um processo administrativo caracterizado pelo tratamento paritário das partes, pelo levantamento de limitações aos meios de prova admissíveis, pela desburocratização e simplificação generalizada dos procedimentos, e, por isso mesmo, potenciador de uma maior economia processual, de uma maior celeridade na emanação das decisões judiciais e, finalmente, de uma prestação global mais equitativa e eficaz da Justiça.

Bibliografia:

3ª Edição Revista e Actualizada

Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo de Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida

Edição/reimpressão: 2004

Sofia Henriques, “A Tutela Cautelar não Especificada no Novo

Contencioso Administrativo Português”, Coimbra Editora.

José Carlos Vieira de Andrade, “ A Justiça Administrativa”

10ª Edição, Almedina



Os efeitos das sentenças de anulação de actos administrativos

No contencioso administrativo prevê-se a existência de acções impugnatórias em que o pedido e a sentença se limitam à anulação de actos administrativos, não sendo obrigatória a cumulação do pedido anulatório com a reconstituição da situação hipotética actual. Levanta-se, portanto, uma questão: qual o efeito destas sentenças de mera anulação? É que o efeito meramente invalidatório não parece satisfazer os interesses do particular (ressalvados certos casos, como por exemplo a anulação de proibições).

O primeiro efeito, o mais directo, que podemos retirar destas sentenças é um efeito “constitutivo”, ou seja, ao invalidar-se o acto administrativo eliminam-se os seus efeitos, tendo por isso a sentença uma eficácia “ex tunc”. Mas, pensar que este é a única consequência deste tipo de sentenças levar-nos-ia a situações em que não se consegue retirar qualquer utilidade da mesma, uma vez que ficaria na discricionariedade da Administração a decisão de concretizar de forma fáctica as decisões anulatórias produzidas com efeitos retroactivos. Contudo, o princípio da separação de poderes impõe que a poder judicial seja exercida pelos tribunais e que o poder executivo o seja pelo Governo (Administração). Como ultrapassar esta barreira constitucional e permitir que o tribunal se “substitua” à Administração e assim se consigam retirar efeitos práticos da sua decisão?

Actualmente, a doutrina e a jurisprudência referem os efeitos “ultra-constitutivos” da sentença de anulação. Importa, contudo, perceber de onde surge este conceito.

Em 1967, FREITAS DO AMARAL formulou o princípio da reconstituição da situação hipotética actual, salientando o dever de a Administração executar a sentença, pondo a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de anulação, reconhecendo um efeito reconstitutivo da sentença, efeito este que impõe a reconstrução da situação que teria existido se não tivesse havido aquele acto (entretanto anulado), daí a expressão “situação hipotética actual”. Será, apenas, pensar, hipoteticamente como seria a situação actualmente se o acto que entretanto foi invalidado não houvesse sido praticado, e repor essa mesma situação. Por outro lado, por força deste princípio proíbe-se a reincidência, isto é, conferindo um efeito conformativo à sentença, fica a Administração obrigada a não praticar um acto com os mesmos vícios, sob pena de nulidade por ofensa ao caso julgado. Em princípio, esta nulidade apenas se justifica em caso de ofensa directa do caso julgado – 133º/2 h) CPTA -, podendo, no entanto, atingir outros actos “praticados em desconformidade com a sentença” – Ac. STA de 13/7/95.

Apareceram, ainda, outras ideias, nomeadamente o princípio da execução efectiva, que dita que se possa impor à Administração o dever de reconstituir e alterar situações de facto cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença – hoje contido no art. 173º/2 CPTA. Seguindo a posição de AROSO DE ALMEIDA, este princípio deveria possibilitar ao tribunal conhecer da validade de todos os actos que configurassem o incumprimento ilegítimo do dever de executar a sentença.

Mas, precisamente no nº 1 do artigo supra referido, hoje já podemos perceber com clareza como se resolve esta questão, uma vez que o preceito determina em que consiste este dever de execução da sentença meramente anulatória.

Como salienta VIEIRA DE ANDRADE, “poderia pensar-se, a partir deste regime, que o pedido de anulação na acção administrativa especial deixa de ser um processo sobre a validade de um acto, incorporando um juízo sobre a posição jurídica subjectiva do particular face à Administração, que teria sido lesada pela decisão de autoridade.” Na sequência desta concepção, passava a ser diferente, então, o conteúdo do juízo que, deixando de ser meramente anulatório, seria um conteúdo mais relacional, consubstanciado na decisão final do processo, constituindo o fundamento o delimitando os efeitos cominatórios da sentença de anulação.

Com efeito, pensar-se isso seria redutor. Acolhendo a posição do Autor citado, uma vez que existe um processo de execução da sentença, aceitar que na própria decisão de anulação já está “incorporada” a obrigação da resolução da questão material subjacente, retira qualquer sentido útil àquele processo, sendo a sentença de anulação, então, mais do que isso, uma sentença que reconhece o direito substantivo. Para VIEIRA DE ANDRADE, o fundamento dos chamados efeitos “ultra-constitutivos” encontra-se precisamente na autoridade da sentença, associada ao carácter retroactivo da anulação do acto ilegal – “O dever de pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito, reconstruindo a situação sem a ilegalidade, é desencadeado pela sentença, mas decorre de determinações do direito substantivo – não havendo, pois, necessidade de, para justificar o dever de reconstituição, incluir no conteúdo da sentença anulatória a decisão sobre os direitos dos particulares em face da Administração.”

Ao reconhecermos isto, percebemos e justificamos a existência de sentenças meramente anulatórias. É que o processo de execução não se limita a extrair consequências materiais da sentença anterior, acabando por ter um pouco uma dimensão declarativa, uma vez que se destina a conhecer a situação e a concretizar os efeitos condenatórios.

Por fim, tudo isto se confirma com a possibilidade de cumulação da acção de impugnação do acto administrativo e o pedido de condenação à prática do acto devido, ainda que a lei confira alguma autonomia processual ao momento em que se averigua a validade do acto, relativamente àquele em que se concretiza a reconstituição da situação.

Assim, citando novamente VIEIRA DE ANDRADE, “o dever positivo que resulta para a Administração da sentença de mera anulação é, afinal, o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da sentença, e o dever de actuar em termos legais e correctos em face desse exame – com esse alcance dir-se-á que os efeitos «ultra-constitutivos» se resumem afinal numa condenação genérica à resolução administrativa de um caso concreto, condicionada e orientada pelos termos da fundamentação anulatória.”